Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

4.2

Polizeibereich

4.2.1

Bewährungshelfer als Hilfssheriff?

Wann darf ein Bewährungshelfer Daten seiner Probanden an die Polizei übermitteln? Was ist, wenn vonseiten des Gerichts eine Führungsaufsicht angeordnet worden ist? In beiden Fällen darf (gegebenenfalls muss) die Polizei eingeschaltet werden, wenn ”Gefahr im Verzug” ist.

Die Überwachung der Lebensführung eines zu einer Bewährungsstrafe Verurteilten obliegt nach den Bestimmungen der Strafprozessordnung dem Gericht. Der Bewährungshelfer wirkt an dieser gerichtlichen Überwachung mit. Der Bewährungshelfer kann die Polizei unterrichten, wenn er Anhaltspunkte dafür hat, dass sein Proband neue Straftaten begehen wird. Diese müssen aber so konkret sein, dass ein Eingreifen der Polizei zur Gefahrenabwehr auf der Grundlage des Polizeirechts zu rechtfertigen ist. Nur wenn die Polizei überhaupt etwas unternehmen darf, macht es Sinn, sie zu unterrichten. Darüber hinausgehende ”Kontrollmitteilungen” vertragen sich nicht mit dem Grundgedanken der Bewährungshilfe, da der Verurteilte in der Bewährungszeit zeigen soll, dass er in der Lage ist, ein straffreies Leben zu führen. Würde man ihn von vornherein für so gefährlich halten, dass von ihm Gefahren für die Allgemeinheit drohen, käme eine Strafaussetzung zur Bewährung ohnehin nicht in Betracht.

Bei der richterlich oder gesetzlich angeordneten Führungsaufsicht, die das Gesetz für bestimmte Straftaten vorsieht, untersteht der Verurteilte einer Aufsichtsstelle. Das Gericht bestellt ihm einen Bewährungshelfer. Die Aufsichtsstelle überwacht mit Unterstützung des Bewährungshelfers das Verhalten des Verurteilten und die Erfüllung von Weisungen. Zweck dieser Überwachung ist es, gefährliche Entwicklungen beim Verurteilten rechtzeitig festzustellen und die Erfüllung von gerichtlich angeordneten Weisungen (z. B. sich nicht an bestimmten Orten aufzuhalten) sicherzustellen. Grundsätzlich darf die Polizei aber auch hier nur eingeschaltet werden, wenn dies zur Vermeidung von Straftaten notwendig ist.

Bei der Entscheidung, wann eine Datenübermittlung an die Polizei in Betracht kommt, ist also zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber das Zusammenwirken von Gericht, Bewährungshilfe, Aufsichtsstelle und Polizei fein austariert hat. In einer den Gerichten und Polizeibehörden des Landes bekannt gegebenen Stellungnahme hat sich das schleswig-holsteinische Justizministerium unserer Auffassung (vgl. auch 22. TB, Tz. 4.3.2) angeschlossen.

4.2.2

Undifferenzierte Erweiterung der DNA-Analyse?

Gegenwärtig gibt es mehrere Gesetzesinitiativen auf Bundes- und Landesebene mit dem Ziel, die rechtlichen Anforderungen an die Entnahme und Untersuchung von Körperzellen und für die Speicherung der dabei gewonnenen DNA-Identifizierungsmuster in der zentralen DNA-Analysedatei des BKA abzusenken. Schleswig-Holstein zeichnete sich bislang durch eine gemäßigte und abgewogene Innenpolitik aus. Äußerungen des Innenministers könnten auf einen Kurswechsel in der schleswig-holsteinischen Innenpolitik hindeuten.

Bei dem Einsatz der DNA-Analyse für Zwecke der Strafverfolgung handelt es sich um ein relativ neues Instrument, mit dessen Hilfe schon in kurzer Zeit beachtliche Erfolge erzielt werden konnten. Es ist deshalb verständlich, dass über einen erweiterten Einsatz nachgedacht wird. Das Datenschutzrecht steht dem nicht prinzipiell entgegen. Es sind allerdings die verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu beachten.

Deshalb besteht kein Anlass zu einer undifferenzierten Betrachtungsweise, wie sie jüngst von führenden Bundes- und Landespolitikern angestellt worden ist. Die nach derzeitiger Rechtslage zulässigen Fälle sind noch nicht einmal vollständig beim BKA erfasst. Eine Angleichung der Erfassungsvoraussetzungen für DNA-Analysen an die routinemäßige erkennungsdienstliche Behandlung ist zudem kein taugliches Mittel, weil deren Voraussetzungen keineswegs präzise geregelt sind. Manche Politiker erwecken den unzutreffenden Eindruck, als seien dem genetischen Fingerabdruck weniger Informationen zu entnehmen als einem polizeilichen Lichtbild. Diese Bewertung greift zu kurz. Denn Betroffene haben es überhaupt nicht in der Hand, an welchen Orten sie genetische Spuren, wie zum Beispiel Haare oder Speichel, zurücklassen. Seine besondere Brisanz erhält der genetische Fingerabdruck durch die Kombination von elektronischer Auswertbarkeit für die Polizei und die mangelnde Kontrollmöglichkeit für die Betroffenen. Der Vorschlag des Innenministers setzt sich im Übrigen nicht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auseinander. Dieses hatte in seinen Entscheidungen gerade den Richtervorbehalt als einen wichtigen Aspekt der Rechtsschutzgarantie hervorgehoben.

Die in jüngster Zeit zunehmend zu hörende Einschätzung, die DNA-Analyse sei ohne jedes Risiko, geht fehl. Bereits heute ist es möglich, aus dem genetischen Fingerabdruck Zusatzinformationen über Alter, Geschlecht, Zuordnung zu Ethnien oder einzelne Krankheiten zu gewinnen. Angesichts der in den vergangenen Jahren erlebten ungemein stürmischen Entwicklung auf dem Gebiet der DNA-Analyse ist heute für niemanden absehbar, welche neuen Möglichkeiten diese Technik schon in wenigen Jahren bieten wird.

www.datenschutzzentrum.de/material/themen/polizei/dnaanalyse.htm

4.2.3

Einsatzleitstellensystem Lübeck - dritter Anlauf

Die datenschutzgerechte technische Ausgestaltung des Einsatzleitstellensystems (ELS) der Polizeiinspektion Lübeck verzögert sich aufgrund fehlender finanzieller Mittel um ein weiteres Jahr. Vom Innenministerium wurde die Umsetzung der notwendigen technischen Vorkehrungen nunmehr für das Jahr 2004 zugesichert.

Wie bereits in früheren Tätigkeitsberichten (vgl. 24. TB, Tz. 4.2.4; 25. TB, Tz. 4.2.5) dargelegt, besteht mit den Verantwortlichen bei der Polizei Einigkeit darüber, dass die Recherchemöglichkeiten im ELS weit über das rechtlich zulässige Maß hinausgehen. Eine für das Jahr 2003 angekündigte Implementierung von technischen Tools, welche gewährleisten sollen, dass nur die Daten von tatverdächtigen bzw. für Gefahren verantwortlichen Personen für die Bewältigung von polizeilichen Einsatzlagen abgerufen werden können, konnte wegen fehlender finanzieller Mittel nicht umgesetzt werden. Nach Angaben des Innenministeriums sollen sich die Kosten für die aus datenschutzrechtlicher Sicht erforderlichen technischen Vorkehrungen auf ca. 9000 € belaufen. Da es sich bei dem genutzten System mittlerweile nicht mehr um die neueste Softwareversion handele, werde die bei der Einsatzleitstelle in Lübeck eingesetzte Software von der Herstellerfirma nicht mehr im Rahmen des Supports gepflegt; deshalb sei zusätzlich ein Releasewechsel erforderlich. Dieser soll zusätzlich mit Kosten von ca. 95.000 € zu Buche schlagen. Ein Releasewechsel wäre allerdings nicht erforderlich und der in Rede stehende hohe ”Mehraufwand” nicht aufzuwenden gewesen, wenn die datenschutzrechtlichen Aspekte bereits bei der Planung des Systems Berücksichtigung gefunden hätten.

Nach Darstellung des Innenministeriums standen die benötigten finanziellen Mittel der Polizei für das Jahr 2003 nicht zur Verfügung. Die Umsetzung dieses Projektes soll nun im Jahr 2004 mit höchster Priorität erfolgen. Eine Zwischenlösung sieht vor, dass durch konkrete Vorgaben in einer Dienstanweisung sowie durch verstärkte Kontrollen insbesondere im Rahmen der Dienstaufsicht die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben gewährleistet wird.

4.2.4

Rasterfahndung: Außer Spesen nichts gewesen

Nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 hat sich auch die schleswig-holsteinische Polizei an der bundesweit durchgeführten Rasterfahndung beteiligt. Nennenswerte Erfolge sind dabei offenbar nicht zu verzeichnen gewesen. Der Landesgesetzgeber sollte dies bei der im Jahr 2005 durchzuführenden Evaluierung der Rechtsgrundlagen für die Rasterfahndung nicht außer Acht lassen.

Über die Rasterfahndung berichteten wir bereits im Rahmen des 24. und 25. Tätigkeitsberichts (Tz. 4.2.2 und Tz. 4.2.4). Wir hatten insbesondere moniert, dass der Kern der Rasterfahndung, der automatisierte Abgleich schleswig-holsteinischer Daten mit den beim Bundeskriminalamt (BKA) vorgehaltenen Abgleichsdateien, vom Bundeskriminalamt ohne Befugnisgrundlage durchgeführt wurde. Das BKA hatte uns eine Kontrolle der Verwendung der schleswig-holsteinischen Daten aus ”grundsätzlichen Erwägungen der föderalen Kompetenzverteilung” verweigert. Die dort durchgeführten Datenabgleiche sind im Frühjahr 2003 abgeschlossen worden; im März 2003 hatte das Landeskriminalamt die Löschung der übersandten Daten aus der Verbunddatei und den Abgleichdateien beantragt. Das BKA hat die Löschung bestätigt. Nach Beendigung der Benachrichtigung der Betroffenen wurden auch die in Schleswig-Holstein noch vorhandenen Datensätze vollständig gelöscht.

Konkrete Verdachtsmomente im Hinblick auf terroristische Taten haben sich aus den schleswig-holsteinischen Prüffällen offenbar nicht ergeben. Welcher Schluss lässt sich daraus ziehen? Fest steht, dass die Rasterfahndung eine besonders eingriffsintensive Maßnahme darstellt, denn sie stellt die grundgesetzlich verankerte Unschuldsvermutung auf den Kopf. In das Blickfeld der Polizei geraten unbescholtene Bürger, die erst im Nachhinein davon erfahren, dass sie in die Rasterung mit einbezogen worden sind. Auch wenn das schleswig-holsteinische Landesverwaltungsgesetz hohe Anforderungen an das Verfahren stellt, lässt doch der Umstand, dass offensichtlich auch bundesweit trotz des sehr hohen personellen Aufwandes keine messbaren Erfolge zu verzeichnen waren, Zweifel an der Eignung und Verhältnismäßigkeit der Rasterfahndung aufkommen.

4.2.5

Evaluation der Telefonüberwachung zeigt schwere Mängel auf

Die Ergebnisse des im Mai 2003 vom Max-Planck-Institut in Freiburg vorgelegten Gutachtens ”Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach §§ 100 a, 100 b StPO und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen” sowie eine Studie der Uni Bielefeld zu diesem Themenkreis legen es nahe, die gesetzlichen Bestimmungen zur Telefonkommunikationsüberwachung (TKÜ) zu überarbeiten.

Die Zahl der Überwachungsanordnungen hat sich in Deutschland seit 1995 nahezu verfünffacht. In dem Gutachten wird der Fall einer einzigen Anordnung mit 30.500 abgehörten Gesprächen geschildert. In 21 % der Anordnungen kam es zum Abhören von 1000 bis 5000 Gesprächen, in weiteren 8 % sogar von mehr als 5000 Gesprächen. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass ein ”statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen dem Erfolg der TKÜ-Maßnahme und den Katalogstraftaten, aufgrund derer ermittelt wird, nicht feststellbar ist”. Zwar waren bei 60 % der untersuchten Verfahren Ermittlungserfolge im weitesten Sinne zu verzeichnen, es wurden aber nur in 17 % der Fälle unmittelbare Erfolge für das Verfahren, das die Rechtfertigung für die Abhörmaßnahmen bieten sollte, erzielt. Auch in Anklagen und Urteilen spielen die Ergebnisse der TKÜ lediglich eine untergeordnete Rolle.

Welche Schlussfolgerung ist daraus zu ziehen? Die nicht zu leugnende zunehmende Überwachung der Telekommunikation hat aus einem nur im äußersten Fall zulässigen Rechtseingriff ein alltägliches Standardmittel der Strafverfolgung werden lassen. Dies ist in einem freiheitlichen Rechtsstaat nicht hinnehmbar. Das auf dem Spiel stehende grundgesetzliche Telekommunikationsgeheimnis fordert ein umgehendes Tätigwerden des Gesetzgebers.

• Der Katalog des § 100 a StPO ist seit Jahren immer weiter ausgedehnt worden, ohne dass ermittelt worden wäre, was jeweils vorangegangene Gesetzesänderungen in der Praxis ergeben haben. Hier muss eine Beschränkung auf solche Straftaten stattfinden, die im Hinblick auf Art und Schwere der aufzuklärenden Straftaten tatsächlich TKÜ-Maßnahmen rechtfertigen.

• Bestehende Defizite im Bereich der Begründung und Prüfung von TKÜ-Maßnahmen müssen beseitigt werden. Die zuständigen Ermittlungsinstanzen müssen rechtlich und tatsächlich gezwungen werden, TKÜ-Maßnahmen nur als Ultima Ratio anzuordnen.

• Die nachträgliche Benachrichtigung Betroffener ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine unabdingbare Verfahrensvoraussetzung für die Zulassung der TKÜ. Der Gesetzgeber muss dafür sorgen, dass diese auch effektiv umgesetzt wird.

Absolutes Muss ist eine begleitende Wirkungs- und Wirksamkeitskontrolle der Überwachung. Hervorzuheben ist, dass die Erkenntnisse des Gutachtens nur eine Momentaufnahme - vor allem von Verfahren aus dem Jahr 1998 mit einer inzwischen bereits überholten Überwachungstechnik - widerspiegeln. Der Grundrechtsschutz in diesem dynamischen Bereich setzt voraus, dass unabhängige Instanzen - z. B. Richter, Wissenschaftler und Datenschützer - in den laufenden Verfahren die Wirkungen der TKÜ beurteilen und dass hierüber berichtet wird. Die Pläne der Bundesregierung, im Rahmen der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes die Berichtspflichten stattdessen abzubauen, sind daher vollkommen unakzeptabel. Wer es ernst meint mit der Abwehr von Tendenzen hin zu einem Überwachungsstaat, der muss staatliche Geheimermittlungen einem fortdauernden demokratischen ”check and balance” aussetzen.

4.2.6

Einführung von INPOL-SH und @rtus

Bei der Landespolizei stehen im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung grundlegende Neuerungen an, die im Rahmen einer datenschutzrechtlichen Vorabkontrolle begleitet werden. Es handelt sich um das polizeiliche Vorgangsbearbeitungssystem @rtus und um INPOL-SH als Nachfolger der Polizeilichen Erkenntnisdatei (PED). Eine abschließende Vorabkontrolle ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich, da noch Schnittstellen zu klären sind.

Auch wenn versichert worden ist, dass ein Einsatz von @rtus als so genanntes Informationsbeschaffungssystem nicht in Betracht kommt, lassen die Funktionalitäten des Systems auch andere Rückschlüsse zu. So kann die Rolle von Beschuldigten landesweit recherchiert werden, womit der Einstieg in ein überregionales, d. h. dienststellenübergreifendes Informationssystem erreicht sein dürfte. Unklarheiten bestehen vor allem hinsichtlich der elektronischen Aufbewahrungsfristen, die für elektronische Vorgänge und Dokumente nicht nur unterschiedlich lang bemessen sind, sondern auch eine Speicherung nach Abschluss des Verfahrens hinaus zulassen. Hier stellt sich eine Fülle von Fragen. Zum einen ist eine Erforderlichkeit der Vorhaltung der Dokumente in elektronischer Form über den Verfahrensabschluss hinaus nicht erkennbar. Zum anderen muss die Polizei klären, ob die längerfristige Speicherung von Dokumenten den Vorgang nicht zu einer Art Kriminalakten-Teilstück macht. Weiterhin muss die Authentizität des elektronischen Datenbestandes gewährleistet sein. Aus Gründen der Transparenz sollte für die Dienststellenleiter zudem erkennbar sein, welche Mitarbeiter welche Zugriffsberechtigungen haben, denn es ist durchaus möglich, dass Mitarbeiter als Anwender auf mehreren Dienststellen registriert sind. Ein wesentlicher, von der Polizei noch zu klärender Punkt liegt darin, dass ihre Kontrollmöglichkeit in Bezug auf ihren eigenen bei dataport untergebrachten Server, der auch von dort administriert wird, derzeit nicht gegeben ist.

Als INPOL-SH wird sowohl das Informationssystem der schleswig-holsteinischen Polizei als auch das Zugangssystem zu INPOL-Zentral bezeichnet. Es ist als Nachfolgesystem der PED das Kernstück der polizeilichen Informationsverarbeitung in Schleswig-Holstein, denn es handelt sich um den zentralen Datenbestand der Polizei, auf den ca. 6500 Mitarbeiter Zugriff haben. Deshalb sind neben Aspekten der Vertraulichkeit gegenüber allen Personen innerhalb und außerhalb der Verwaltung, die nicht mit der Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr befasst sind, insbesondere auch die Aspekte der Datenintegrität bei der Verfahrensgestaltung zu beachten. Die Sicherheitsanforderungen an das Verfahren INPOL-SH müssen daher beide Bereiche auf einem einheitlich hohen Niveau abdecken. Eine besondere Problematik ergibt sich daraus, dass an der Entwicklung, der Einführung und dem Betrieb des Systems eine Vielzahl von eigenverantwortlich handelnden und gleichzeitig weisungsgebundenen Organisationseinheiten beteiligt ist. Ohne eine genaue Zuständigkeitsabgrenzung und Beschreibung der Ablauforganisation dürfte die Ordnungsmäßigkeit der personenbezogenen Datenverarbeitung bei diesem Maß an Arbeitsteilung nicht zu gewährleisten sein.

Das Verfahren INPOL-SH weist noch in datensicherheitstechnischer Sicht Schwachstellen auf, die dringend behoben werden müssen. Die sich hieraus ergebenden Probleme haben wir der Polizei im Einzelnen dargestellt und eine Abhilfe dringend angeraten.