Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

12

Informationsfreiheit

12.1

Überblick

Auch im vierten Jahr nach In-Kraft-Treten sind die Auswirkungen des Informationsfreiheitsgesetzes Schleswig-Holstein (IFG-SH) nach wie vor positiv. Unsere Erfahrungen zeigen, dass das Informationsrecht der Bürgerinnen und Bürger gegenüber Behörden in der Praxis gut umgesetzt werden kann.

Die Behörden stehen dem Informationsinteresse der Bürgerinnen und Bürger überwiegend aufgeschlossen gegenüber. Die meisten Zweifelsfälle, die an uns im Rahmen von Eingaben, Anfragen von Bürgern oder Behörden sowie bei Fortbildungsveranstaltungen herangetragen werden, können im Sinne der Informationsfreiheit gelöst werden. Häufig genügt es, das Informationsinteresse zu ermitteln und pauschale Informationsansprüche präziser zu formulieren. Nur in wenigen Fällen sperrten sich Behörden gegen berechtigte Informationsansprüche der Bürgerinnen und Bürger. Gelegentlich bleibt es auch nach einer Vermittlung durch uns bei verhärteten Standpunkten. In solchen Fällen müssen die Gerichte entscheiden.

Unser Informationsangebot zur Informationsfreiheit unter

www.datenschutzzentrum.de/informationsfreiheit/

wird kontinuierlich ausgebaut.

12.2

Interessante Einzelfälle

• Auskunft über den Verkauf der Stadtwerke verweigert

Der geplante Verkauf von Teilen der Stadtwerke an ein Energieversorgungsunternehmen stieß bei vielen Bürgerinnen und Bürgern einer Stadt auf Unverständnis. Da sie an der Wirtschaftlichkeit dieser Maßnahme zweifelten, begehrten sie Einsicht in Unterlagen über den Verkauf. Von besonderem Interesse war in diesem Zusammenhang ein Unternehmenswertgutachten, das der Bildung des Kaufpreises zugrunde lag. Die Stadt lehnte die begehrte Einsichtnahme ab und begründete ihre Entscheidung u. a. damit, dass es sich um Unterlagen über fiskalisches Handeln einer Behörde handele, auf die das IFG-SH nicht anwendbar sei. Wegen des Verweises auf den Behördenbegriff des Landesverwaltungsgesetzes im IFG-SH beschränke sich dieses Gesetz ebenso wie das Landesverwaltungsgesetz auf öffentlich-rechtliche Handlungsformen.

Eine solche Einschränkung des Anwendungsbereichs ist mit den Zielen des Gesetzes nicht vereinbar und findet im Gesetz keine Stütze (vgl. 25. TB, Tz. 13.2; 24. TB, Tz. 13.1). Die Intention des Gesetzgebers, durch Informationsrechte der Bürger mehr Transparenz in das Verwaltungshandeln zu bringen und dadurch das Vertrauen der Bevölkerung in behördliche Entscheidungen zu stärken, würde nur unzulänglich erreicht, wollte man den Zugang auf Informationen über hoheitliches Handeln beschränken. Denn gerade in Bereichen, in denen Behörden in privatrechtlicher Form handeln, ist Transparenz besonders wichtig. Hier geht es, wie der Fall der Stadtwerke eindrucksvoll belegt, oft um Angelegenheiten, die die öffentlichen Haushalte belasten und für die Allgemeinheit von großem Interesse sind. Die Bürger interessiert zu Recht, ob dabei alles mit rechten Dingen zugegangen ist.

Die Vorenthaltung des Wertgutachtens und anderer Informationen über den Verkauf der Stadtwerke haben wir gegenüber der Stadt als Verstoß gegen das IFG-SH förmlich beanstandet. Das Innenministerium als Kommunalaufsichtsbehörde hat sich allerdings der Argumentation der Stadt zur Verweigerung des Informationszuganges angeschlossen. Abgeordnete des Landtages überlegen nun, das Gesetz in unserem Sinne klarzustellen.

• Einsicht in Planungsunterlagen für die Startbahnverlängerung des Flughafens Kiel

Angesichts der Planungen für die Verlängerung der Startbahn des Flughafens Kiel begehrte eine Bürgerinitiative Einsicht in Vorgänge, die den Bau des Flughafens und dessen geplante Erweiterung betrafen. Einen entsprechenden Antrag stellte die Bürgerinitiative beim Wirtschaftsministerium und bei der Stadt Kiel. Ein Teil der Akten wurde der Bürgerinitiative daraufhin zugänglich gemacht. Hinsichtlich der Akten, in die keine Einsicht gewährt werden sollte, wandte sich die Bürgerinitiative an uns. Hierzu ist inzwischen eine Klage der Bürgerinitiative gegen das Land und die Stadt beim Verwaltungsgericht anhängig. Dabei wird die Frage zu klären sein, inwieweit das IFG-SH auch auf Regierungshandeln anwendbar ist. Das Ministerium verneint diese Frage. Seine Tätigkeit im Rahmen der Flughafenerweiterung habe sich auf die Vorbereitung der politischen Grundsatzentscheidungen der Landesregierung beschränkt. Es handele sich bei einem solchen Vorgang nicht um öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln, was jedoch Voraussetzung für die Anwendbarkeit des IFG-SH sei.

• Keine Auskunft über vom Eichamt festgestellte Mogeleien?

Die Statistiken der Eichämter über Füllmengenkontrollen weisen immer wieder Fälle von Unregelmäßigkeiten bei der Abfüllung von Fertigpackungen aus. Verbraucherschützer sind deshalb alarmiert. Der Statistik der Eichämter sind jedoch die jeweiligen Produkte und die verantwortlichen Betriebe nicht zu entnehmen. Um diese in Erfahrung zu bringen, wandte sich eine Verbraucherschutzorganisation an das Eichamt und bat unter Berufung auf die Vorschriften des IFG-SH um Auskunft über die konkreten Beanstandungsfälle in Schleswig-Holstein. Das zuständige Ministerium lehnte die Auskunftserteilung ab mit der Begründung, in Bußgeldverfahren sei das IFG-SH nicht anwendbar. Daraufhin erhob die Verbraucherorganisation Klage beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht und bat uns parallel dazu um eine rechtliche Bewertung des Sachverhalts. Wir haben mitgeteilt, dass wir die Auffassung des Ministeriums grundsätzlich teilen, soweit das Eichamt durch die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten als strafverfolgende Behörde tätig wird. In dieser Funktion ist das Eichamt vom Anwendungsbereich des IFG-SH ausgenommen.

Soweit darüber hinaus beim Eichamt Unterlagen über Füllkontrollen vorhanden sind, die nicht Gegenstand eines Bußgeldverfahrens sind, unterfallen diese vollständig dem IFG-SH. Bei der Offenlegung dieser Informationen sind allerdings zwei Dinge zu berücksichtigen: Zum einen könnten Interessen Dritter betroffen sein, wenn die Unterlagen personenbezogene Daten über natürliche Personen enthalten. Hier würde es sich anbieten, die Unterlagen anonymisiert zugänglich zu machen. Zum anderen könnten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der kontrollierten Unternehmen einer Offenbarung der Informationen entgegenstehen. Das Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses und das Interesse der Allgemeinheit an der Offenbarung der Informationen müssten in jedem Einzelfall gegeneinander abgewogen werden.

• Informationszugang zur Vorbereitung eines Gerichtsverfahrens

Eine Petentin benötigte wegen eines unmittelbar bevorstehenden Gerichtstermins dringend Informationen aus einer Gewerbeakte. Es ging darum, in Erfahrung zu bringen, wann genau die Gewerbeuntersagungsverfügung gegen ihren Prozessgegner erlassen worden war. Wir teilten ihr mit, dass auch zu Prozesszwecken Informationen nachgefragt werden können. Sind jedoch personenbezogene Daten Dritter im Spiel, muss der Antragsteller bei der Behörde schlüssig darlegen, dass die Kenntnis dieser Informationen für die Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen vor Gericht notwendig ist.

• Einsicht in die Bauakte bei Lärmbelästigungen

Kann ein Nachbar Einsicht in die Bauakte eines Lebensmittelhändlers nehmen? Mit dieser Frage wandte sich ein Petent an uns, der sich durch den Betrieb eines Lebensmittelladens in einer umgebauten Garage gestört fühlte. Insbesondere ging es um von dem Laden ausgehenden Lärm. Wir haben den Petenten bei der Akteneinsicht unterstützt. Bei den in Bauakten enthaltenen Informationen handelt es sich zwar durchweg um personenbezogene Daten. Eine Offenbarung derartiger Informationen kommt also nur dann in Betracht, wenn der Antragsteller ein rechtliches Interesse geltend machen kann und keine überwiegenden schutzwürdigen Belange des Betroffenen, um dessen Daten es geht, entgegenstehen.

Das rechtliche Interesse bestand hier aber zweifelsfrei wegen der nachbarrechtlichen Situation. Ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des Lebensmittelbetreibers war nicht zu erkennen. Im Gegenteil: Es handelte sich - wie sich im weiteren Verlauf des Verfahrens herausstellte - um einen Betrieb, für den keine Genehmigung vorlag. Schutzwürdige Belange sind dann nicht anzunehmen, wenn ein Verhalten nicht im Einklang mit der geltenden Rechtsordnung steht. Das Gleiche galt für die Einsichtnahme in die beim Kreis vorliegenden Lärmschutzprotokolle. Auch hier war - allerdings gemessen an den etwas weniger strengen Anforderungen des Umweltinformationsgesetzes des Bundes - Einsicht zu gewähren.

• Einsicht in Bauplanungsunterlagen

Gegen die Planung eines Neubaugebietes in einer Gemeinde regte sich in der Bevölkerung Widerstand. Eine Bürgerinitiative begehrte Einsicht in sämtliche bei der Gemeinde vorhandenen Unterlagen zu dem Bebauungsplanverfahren, z. B. in die Planungsunterlagen, Landschaftspläne und Flächennutzungspläne. Den Antrag auf Einsichtnahme lehnte die Gemeinde rigoros ab. Sie vertrat dabei die Ansicht, dass sich das Informationsbegehren der Bürgerinitiative ausschließlich nach dem Baugesetzbuch (BauGB) richte, das aufgrund der Kollisionsnorm des Art. 31 Grundgesetz ("Bundesrecht bricht Landesrecht”) gegenüber dem IFG-SH vorrangig sei. Eine Einsichtnahme in ein laufendes Bebauungsplanverfahren sei nach dem Baugesetzbuch nicht möglich.

Tatsächlich enthält auch das BauGB Vorschriften über die Auslegung von Planentwürfen in der Öffentlichkeit. Allein der Umstand, dass es sich bei diesen Vorschriften um Bundesrecht handelt, führt jedoch nicht dazu, dass in Bauleitplanverfahren das IFG-SH keine Anwendung findet. Wegen ihrer unterschiedlichen Ausrichtung kommen die Vorschriften des IFG-SH und des BauGB nebeneinander zur Anwendung. Das BauGB regelt lediglich die Frage, welche Unterlagen im Bauleitplanverfahren durch die Gemeinde öffentlich auszulegen sind. Der individuelle Informationszugang einzelner Bürger nach dem IFG-SH wird hierdurch nicht berührt. Auch nach Darlegung unserer Rechtsauffassung weigerte sich die Gemeinde weiterhin, der Bürgerinitiative die Unterlagen zugänglich zu machen, sodass wir eine förmliche Beanstandung ausgesprochen haben. Gleichzeitig haben wir die Kommunalaufsicht benachrichtigt, die in dieser Frage jedoch ausdrücklich keine Stellung bezogen und die Antragsteller auf den Gerichtsweg verwiesen hat.

• Einsicht in die Unterlagen über die Standortprüfung für eine Abfallverbrennungsanlage

Im Zuge der Planung einer Abfallverbrennungsanlage prüfte eine Stadt mehrere Standorte. Als sie sich schließlich auf einen Standort mitten im Stadtgebiet festlegte, regte sich in der Bevölkerung Protest. Eine Bürgerinitiative wurde gegründet und ein Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheides gestellt. Eine zentrale Rolle spielten für dieses Verfahren Prüfungen von alternativen Standorten für die Anlage. Die Bürgerinitiative wandte sich an die Stadtwerke, die die alternativen Standortüberprüfungen durchgeführt hatten, und bat um Einsicht in die entsprechenden Unterlagen. Diese wurde der Bürgerinitiative verweigert. Auch eine Aufforderung der Ratsversammlung an die Stadtwerke, die alternativen Standortüberprüfungen zu veröffentlichen, hatte nicht den gewünschten Erfolg. Die Bürgerinitiative wandte sich schließlich an uns. Unsere Anfrage bei der Stadt zeigte Wirkung. Sämtliche Unterlagen, die die Bürgerinitiative hatte einsehen wollen, wurden im Internet veröffentlicht.

12.3

AGID - Jahr der Informationsfreiheit 2003

Transparente Verwaltungsverfahren, E-Government und größere Partizipation der Bürgerinnen und Bürger am staatlichen Handeln sind Kernthemen der Modernisierungsdiskussion in der öffentlichen Verwaltung. Um die Informationsfreiheit auch in Deutschland stärker in den Mittelpunkt der öffentlichen Wahrnehmung zu rücken, hatte die Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten Deutschlands (AGID) 2003 als Jahr der Informationsfreiheit ausgerufen.

In Düsseldorf, Berlin, Potsdam und Kiel wurde in öffentlichen Veranstaltungen für die Idee der Informationsfreiheit geworben. Ihre Bedeutung in einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie war Gegenstand des Sommersymposiums "Informationsfreiheit” in Düsseldorf. Bei dieser Auftaktveranstaltung wurde die Vielschichtigkeit der Thematik deutlich. Der Bogen spann sich von den historischen Wurzeln bis zu den Bezügen der Informationsfreiheit zum aktuellen Verfassungsrecht. Auch der Aspekt "Informationsfreiheit als mögliches Mittel zur Korruptionsbekämpfung” nahm auf der Veranstaltung einen besonderen Platz ein.

Dass Informationsfreiheit eine technische Komponente hat, wurde auf der im Rahmen der Internationalen Funkausstellung in Berlin durchgeführten Veranstaltung "Informationsfreiheit und Datenschutz im Internet” deutlich. Neben der grundsätzlichen Frage, wie die Zielvorgaben von Datenschutz und Informationsfreiheit im Zeitalter der elektronischen Informationsvermittlung miteinander harmonisiert werden können, berichteten internationale Referenten über ihre Erfahrungen bei der Umsetzung von Informationsfreiheitsgesetzen. Einen wesentlichen Beitrag leisteten die Vereinigten Staaten, deren Informationsfreiheitsrecht aus Bürgerbewegungen hervorgegangen ist.

Wir stehen vor dem Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten zur Europäischen Union. Sowohl in den bisherigen als auch in den neuen Mitgliedsländern wird die Beziehung zwischen Staat und Bürgerinnen und Bürgern zunehmend auf eine elektronische Basis gestellt. Wie sieht unter diesen Bedingungen die Praxis des Persönlichkeitsschutzes und der Informationsfreiheit aus? Mit dieser Frage beschäftigte sich das internationale Symposium "Informationsfreiheit und Datenschutz - Transparenz und E-Government in Mittel- und Osteuropa” in Potsdam. Es wurde deutlich, dass E-Government, um bei Bürgerinnen und Bürgern Akzeptanz zu finden, den Informationszugang für jedermann voraussetzt und dabei zugleich den datenschutzrechtlichen Anforderungen genügen muss. Beiträge von Referenten aus der Türkei, der Ukraine, aus Estland und Slowenien zeigten, dass auf dem Weg zu einem elektronischen Behörden- und Informationsdienst überall ähnliche Hindernisse auftreten, die es zu überwinden gilt.

Die Veranstaltungsreihe fand Ende des Jahres in Kiel ihren Abschluss in dem mit dem Schleswig-Holsteinischen Landtag durchgeführten Symposium "Informationsfreiheit - vom Norden lernen”. Vertreter aus den skandinavischen Staaten berichteten von deren zum Teil jahrhundertealter Tradition der Informationsfreiheit. Ein Referent aus Thailand referierte über die wichtige Funktion der Informationsfreiheit beim dortigen Demokratisierungsprozess und ihre Bedeutung für die Korruptionsbekämpfung in seinem Land. Daneben gaben die Initiatoren des schleswig-holsteinischen Gesetzes Einblick in dessen Entstehung. Ein weiterer Schwerpunkt lag auf der Umsetzung des Gesetzes und den dabei von uns gemachten - durchweg positiven - Erfahrungen. Abgeschlossen wurde die Veranstaltung durch eine Diskussionsrunde, bestehend aus Vertretern der öffentlichen Verwaltung und Antragstellern, die aus ihrer jeweiligen Sichtweise von Erfahrungen beim Umgang mit dem IFG-SH berichteten. Auch in dieser Veranstaltung wurde der Ruf nach einem Bundesinformationsfreiheitsgesetz laut. Die Referenten zeigten deutliches Unverständnis für die Untätigkeit des Bundesgesetzgebers und forderten, die für das Funktionieren der Demokratie wesentliche Initiative endlich angemessen voranzubringen (vgl. Tz. 12.4).

12.4

Bundesinformationsfreiheitsgesetz

Für die laufende Legislaturperiode sieht der Koalitionsvertrag erneut die Schaffung eines Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes vor. Von ihm könnte ein Signal auch für die anderen Bundesländer ausgehen, die noch über kein derartiges Gesetz verfügen. Soll die Vereinbarung nicht erneut nur auf dem Papier stehen, ist die Bundesregierung jetzt aufgefordert zu handeln.

Die Absicht zur Schaffung eines Bundesinformationsfreiheitsgesetzes ist nicht neu. Bereits im vorangegangenen Koalitionsvertrag war eine entsprechende Vereinbarung enthalten, die allerdings nicht in die Tat umgesetzt wurde. Zu groß waren die Bedenken aus der Verwaltung. Angesichts der Erfahrungen, die in Schleswig-Holstein mit dem Informationsfreiheitsgesetz gemacht worden sind, ist dies allerdings nicht nachzuvollziehen (vgl. 25. TB, Tz. 13, sowie Tz. 12.1 dieses Berichtes). Sie zeigen, dass gravierende Probleme bei der Umsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes praktisch nicht aufgetreten sind. Warum sollte dies auf Bundesebene anders sein?

Die Bundesregierung wäre gut beraten, aus dem Misslingen der letzten Initiative zu lernen. Bedenken aus einigen Fachressorts sollte nicht vorschnell nachgegeben werden. Ein Informationsfreiheitsgesetz, das den Namen nicht verdient, weil die gesetzlichen Ausnahmen vom Grundsatz der Aktenöffentlichkeit nichts mehr übrig lassen, hilft nicht weiter. Dabei kommt es nicht auf ein kompliziertes Gesetzeswerk an. Ein gutes Gesetz kommt auch mit wenigen Tatbeständen aus. Gibt es Gründe, den Informationszugang im Einzelfall nicht zu gewähren, bedeutet dies nicht, gleich den gesamten Verwaltungszweig aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes herauszunehmen.

Und noch eine Frage stellt sich: Warum macht sich die Bundesregierung eigentlich nicht die vorhandenen internationalen Erfahrungen zunutze? Erfahrungen mit der Informationsfreiheit gibt es in ganz Europa zur Genüge. Da nimmt sich Deutschland wie ein weißer Fleck auf der Landkarte aus. Außer Luxemburg haben alle Länder der EU ein Informationsfreiheitsgesetz. Mit einer entsprechenden Gesetzesvorlage würde die Bundesregierung auch einen weiteren Vorteil erlangen: Mehr Transparenz und eine stärkere Partizipation der Bürgerinnen und Bürger am gesellschaftlichen und kulturellen Leben würden dazu beitragen, das Vertrauen in die Politik zu stärken.