Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

2.

Der Weg in die Computergesellschaft

2.1

Schleswig-Holstein als Modellregion - wofür?

Mit Engagement und Geschick hat sich Schleswig-Holstein unter zahlreichen Mitbewerbern durchgesetzt und ist von der Europäischen Union als eine von 23 Modellregionen für den Weg in die Informationsgesellschaft ausgewählt worden. Im vergangenen Jahr wurden im Rahmen dieser "Regional Information Society Initiative" (RISI) zahlreiche Arbeitsgruppensitzungen durchgeführt, an denen wir uns beteiligt haben. Außerdem haben wir an einigen öffentlichen RISI-Diskussionsveranstaltungen durch Vorträge mitgewirkt.

Die Landesregierung treibt die Einführung der elektronischen Datenverarbeitung voran, wo es nur geht. Von der Aktion "Schulen ans Netz" über "Schulen ins Netz" bis hin zur Förderung der Telearbeit und zur jüngsten Initiative "Multimedia Schleswig-Holstein" unternimmt sie viele Anstrengungen, damit das Land nicht den Anschluß verpaßt. Dies tun auch die Regierungen anderer Länder. Worin soll nun das Modellhafte bestehen? Wodurch soll sich Schleswig-Holsteins Weg in die Informationsgesellschaft unverwechselbar von dem anderer Länder unterscheiden?

Eine Möglichkeit könnte sein, nicht nur eine optimale technische Ausstattung anzustreben, den Wettbewerb also ausschließlich über immer mehr EDV zu suchen. Das Land könnte sich daneben zum Ziel setzen, den Übergang in die Informationsgesellschaft möglichst so zu gestalten, daß die grundlegenden Prinzipien der Verfassung - zum Beispiel die freiheitliche Demokratie, die Effektivierung des Grundrechtsschutzes, der Sozialstaatsgrundsatz - gerade unter den neuen Bedingungen der Informationsgesellschaft besser als bisher verwirklicht werden. Dadurch könnte es gelingen, der Diskussion um die Informationsgesellschaft etwas von ihrem kalten, technokratischen Beigeschmack zu nehmen, der viele Menschen beunruhigt. Wir haben im Rahmen unserer Mitarbeit am RISI-Projekt insgesamt vier konkrete Vorschläge unterbreitet, die bei den Verantwortlichen ein unterschiedliches Echo gefunden haben:

Vorschlag zur Verfassungsergänzung

Unseren Vorschlag zur Ergänzung der schleswig-holsteinischen Landesverfassung um einen Artikel "Teilhabe an der Informationsgesellschaft" haben wir sowohl der Landesregierung als auch dem Parlament unterbreitet. Während uns von seiten der Landesregierung keine Reaktion zugegangen ist, griff die Enquete-Kommission "Verfassungsreform" den Vorschlag auf (vgl. Tz. 3.1).

Projektvorschlag für eine netzunterstützte Lehreinrichtung

Der Ministerpräsidentin haben wir vorgeschlagen, einen Lehrstuhl einzurichten, der sich systematisch mit den durch die Informationsgesellschaft entstehenden Fragen für unser demokratisches System, für die Grundrechte im allgemeinen und für Datenschutz und Datensicherheit im besonderen befassen soll. Es sollte sich um ein interdisziplinäres Projekt handeln, das zumindest die Bereiche Informatik sowie Rechts- und Gesellschaftswissenschaften umfaßt. In unserem Projektvorschlag haben wir u. a. folgendes ausgeführt:

• Gerade wegen des Zerfalls traditioneller Bindungen kommt der Wahrung und Effektivierung der Grundrechte in der Informationsgesellschaft eine zentrale Integrationsfunktion zu.

• Die Informationstechnik ist gestaltungsoffen. Sie bedarf der Steuerung durch die Menschen, nur sie dürfen entscheiden, welche technischen Mittel zu welchen Zwecken eingesetzt werden.

• Es muß rechtzeitig gezielt und systematisch untersucht werden, welche Risiken für das informationelle Selbstbestimmungsrecht durch welche grundrechtsfreundlichen Techniken bekämpft werden können.

• Die Datensicherheitstechnik darf nicht nur die Bedürfnisse der Systembetreiber abdecken, sondern muß vielmehr die Sicherheit möglichst aller von einem Datenverarbeitungsverfahren Betroffenen berücksichtigen.

Nach unserer Vorstellung soll der neue Lehrstuhl diese und weitere Fragen wie eine "Zukunftswerkstatt" wissenschaftlich aufbereiten und Politik und Gesellschaft kontinuierlich beraten. Der Lehrstuhl sollte ein Lernnetzwerk aufbauen, das es allen Interessierten aus Wissenschaft und Gesellschaft ermöglicht, am Diskurs teilzuhaben. Er sollte deshalb sein Lehr- und Diskussionsangebot auch "virtuell", d. h. über das Netz, zur Verfügung stellen und so den Kreis der üblichen akademischen Diskussion erweitern.

Die Ministerpräsidentin bedankte sich für den Vorschlag und leitete ihn an das Wissenschaftsministerium weiter. Dort fand vor Monaten ein Gespräch ohne greifbares Ergebnis statt. Seitdem haben wir von der Angelegenheit nichts mehr gehört.

Vorschlag zur Einrichtung eines Anonymous-Servers

Die neuen Multimediagesetze sehen vor, daß die Nutzer auch anonym oder unter Pseudonym auf Informationsangebote zugreifen können, wenn dies "technisch möglich und zumutbar" ist (vgl. Tz. 7.1). Die theoretischen Fragen im Zusammenhang mit der Einrichtung von Servern, die den anonymen Zugang garantieren, sind seit Jahren weitgehend geklärt. Jetzt kommt es darauf an, solche Systeme tatsächlich zu installieren und praktisch zu erproben. Wir haben deshalb der Technologiestiftung vorgeschlagen, ein Gemeinschaftsprojekt zwischen der Technischen Universität Dresden, einigen mittelständischen Providern aus Schleswig-Holstein und unserer Dienststelle durchzuführen. Damit sollen Zugänge, z. B. zur Drogenberatung, über das Internet angeboten und den Nutzern Anonymität garantiert werden. Bei Redaktionsschluß des Berichts lag die Antwort der Technologiestiftung noch nicht vor.

Modernisierung der Arbeit der Datenschutzbeauftragten

Wir haben damit begonnen, für unsere eigene Arbeit schon frühzeitig die Weichen für die kommenden Herausforderungen der Informationsgesellschaft zu stellen. Für die Sommerakademie 1998 der DATENSCHUTZAKADEMIE SCHLESWIG-HOLSTEIN lautet das Thema deshalb: "Datenschutz in der Informationsgesellschaft von morgen" (vgl. Tz. 13). Juristen, Informatiker, Hersteller, Anbieter, Politiker, Bürgerinnen und Bürger und Datenschützer werden sich mit neuen Ideen und Ansätzen für die Datenschutzkontrolle in den kommenden Jahren befassen. Die Veranstaltung wird mit Unterstützung der Technologiestiftung durchgeführt.

2.2

Orwell steht wieder auf der Tagesordnung

Im Jahre 1970 hatte das Bundesverfassungsgericht über die im Zuge der Notstandsgesetze neu eingeführten Bestimmungen zum Abhören von Telefonen zu entscheiden. Mit der knappen Mehrheit von nur einer Stimme ließ das Gericht damals die Gesetze passieren. In der Begründung der unterlegenen Richter findet sich folgender Satz: ".. ob der mit der Verfassungsänderung vollzogene erste Schritt auf dem bequemen Weg der Lockerung der bestehenden Bindungen nicht Folgen nach sich zieht, vermag niemand vorherzusehen." Rückblickend zeigt sich tatsächlich, daß, nachdem der Damm einmal gebrochen war, die staatlichen Abhörmöglichkeiten kontinuierlich erweitert und von Jahr zu Jahr stärker in Anspruch genommen wurden. Hier die Fakten:

• Seit dem Urteil ist der Katalog der Straftaten, bei deren Aufklärung Telefone abgehört werden dürfen, 16mal erweitert worden und umfaßt jetzt über 20 neue Tatbestände gegenüber der Ursprungsfassung.

• Von 1990 bis 1996 stieg die Zahl der Anordnungen, Telefonanschlüsse abzuhören, von 2 494 auf 6 428. Von diesen Abhörmaßnahmen sind tausende von Menschen betroffen, die Telefongespräche über die abgehörten Anschlüsse geführt haben. Allein in einem Fall wurden z. B. über 120 000 Telefongespräche auf der Grundlage einer einzigen Anordnung abgehört.

• 1992 erhielt die Polizei zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität erstmals die Befugnis, nichtöffentliche Gespräche außerhalb von Wohnungen abzuhören und aufzuzeichnen.

• 1994 wurde der Bundesnachrichtendienst ermächtigt, zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität den internationalen, Fernmeldeverkehr über Funkstrecken (also die Mehrzahl der grenzüberschreitenden Telefonate) vollständig und ohne konkreten Strafverdacht abzuhören sowie nach bestimmten Suchbegriffen auszuwerten.

• Seit der Digitalisierung des Telefonverkehrs in den letzten Jahren können die nunmehr vollständig aufgezeichneten Verbindungsdaten auf der Grundlage des Fernmeldeanlagengesetzes "in strafgerichtlichen Verfahren" verwendet werden.

• 1996 verpflichtete das Telekommunikationsgesetz die privaten Telekommunikationsanbieter, den Sicherheitsbehörden (also auch den Geheimdiensten) einen Online-Zugriff auf die Kundendaten zu eröffnen. Er muß so gestaltet sein, daß die Anbieter den Datenabruf durch die Sicherheitsbehörden nicht bemerken können.

• Durch das Telekommunikations-Begleitgesetz von 1997 wurden die privaten Telekommunikationsanbieter auch verpflichtet, den Sicherheitsbehörden das Abhören von Telefongesprächen zu ermöglichen. Sie haben außerdem folgende Verbindungs- und Bestandsdaten zur Verfügung zu stellen, wenn eine richterliche Abhörgenehmigung vorliegt:
  • Die vom überwachten Anschluß angewählten Rufnummern und Zusatzdienste sowie die Nummern der Anschlüsse, die den überwachten Anschluß angewählt haben, auch wenn keine Verbindung zustande kommt,

  • Rufumleitungen oder -weiterschaltungen,

  • bei überwachten Mobilanschlüssen die Funkzellen, über die die Verbindung abgewickelt wird, d. h. den ungefähren Standort des Benutzers,

  • Uhrzeit, Datum und Dauer der Verbindung bzw. des Verbindungsversuches.

• 1997 wurde das Bundeskriminalamtgesetz dahin gehend geändert, daß das Bundeskriminalamt im Rahmen der Strafverfolgung zur Eigensicherung seiner Beamten Gespräche auch in Wohnungen abhören und aufzeichnen darf. Dies kann geschehen, solange sich ein Beamter in der Wohnung aufhält, aber auch "in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang". Außerdem können heimlich Bildaufzeichnungen hergestellt werden. Anschließend dürfen diese Aufzeichnungen zur Strafverfolgung verwendet werden.

Alles in allem wurde in den vergangenen Jahren der Leitsatz aus der Begründung zum TKG-Begleitgesetz (BT-Drucks. 13/3776), wonach "insgesamt die lückenlose, flächendeckende und standortunabhängige Überwachung der Telekommunikation gewährleistet" sein müsse, zielstrebig in die Tat umgesetzt.

Von dieser Flut von Abhör- und Überwachungsbefugnissen blieb als letztes Refugium nur die Privatwohnung verschont, weil das Bundesverfassungsgericht klargestellt hat, daß das Abhören von Privatwohnungen ein Eingriff in die verfassungsrechtliche Garantie der Unverletzlichkeit der Wohnung ist.

Art. 13 Grundgesetz (GG) gab dem Staat allerdings bereits in seiner bisherigen Fassung eine Eingriffsbefugnis zur Abwehr schwerer Gefahren für wichtige Rechtsgüter. Auf dieser Grundlage haben die Länder in den vergangenen Jahren in ihren Polizeigesetzen Abhörbefugnisse auch in Wohnungen verankert. Die Palette reicht von eng an der Verfassung orientierten Regelungen wie der schleswig-holsteinischen bis hin zu Ländern, in denen das Abhören von Wohnungen sogar zur "Vorbeugung" gegen Vergehen erlaubt wurde. 1996 entschied der Bundesgerichtshof, daß die nach den Landespolizeigesetzen zum Zwecke der Gefahrenabwehr bei Abhörmaßnahmen aus Wohnungen gewonnenen Daten auch für Zwecke der Strafverfolgung verwendet werden dürfen.

Diese schleichende Aushöhlung von Art. 13 GG wurde bei der Diskussion über die Einführung des Großen Lauschangriffs nicht etwa kritisiert, sondern umgekehrt als Argument für das Gegenteil genutzt: Man dürfe doch ohnehin nach den Landespolizeigesetzen in vielen Fällen abhören, da sei eine fehlende Abhörbefugnis für Zwecke der Strafverfolgung doch geradezu anachronistisch. Nachdem Bundestag und Bundesrat Art. 13 GG geändert haben und dadurch die Ermächtigung zum Erlaß einfachgesetzlicher Abhörbefugnisse geschaffen ist, ist keineswegs das Ende der Entwicklung erreicht. Vielmehr steht zu befürchten, daß eine neue Spirale in Gang gesetzt wurde.

Schon der erste Gesetzentwurf zur Ausführung von Art. 13 GG hält sich nicht an den Wortlaut des Grundgesetzes. Während nach der Neufassung von Art. 13 GG das Abhören von Wohnungen nur bei "besonders schweren Straftaten" zulässig ist, sieht das Abhörgesetz dies schon bei einfachem Bandendiebstahl vor. Obwohl das Gesetz mit der Überschrift "Organisiertes Verbrechen" operiert, enthält es in seinem Straftatenkatalog auch eine Reihe von Staatsschutzdelikten, die mit "Organisiertem Verbrechen" nichts zu tun haben. Es steht zu erwarten, daß in den kommenden Jahren der Straftatenkatalog eher erweitert als verkürzt wird. Wann immer eine Straftat in der Öffentlichkeit großes Aufsehen erregt, wird der Ruf nach der erneuten Ausweitung der Abhörmöglichkeiten ertönen. Die Forderung, daß in Privatwohnungen nicht nur Abhörmikrofone, sondern auch geheime Videokameras installiert werden dürfen, liegt bereits auf dem Tisch.

Bei der Diskussion über die Einführung des Großen Lauschangriffs spielte die Frage des Schutzes besonderer Vertrauensverhältnisse eine große Rolle. Zunächst ließ die Bundesregierung verlauten, das sei gar kein Problem, die besonderen Vertrauensverhältnisse seien selbstverständlich gewahrt. Wir konnten in unserer Stellungnahme aber belegen, daß nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes dem keineswegs so war. In der Folge wurden zunächst Geistliche, Abgeordnete und Strafverteidiger vom Lauschangriff ausgenommen. Im Vermittlungsausschuß ging es vornehmlich um die Erweiterung des Kreises der Berufsgruppen, die aufgrund ihres Zeugnisverweigerungsrechts ausgenommen werden sollten.

Bislang wurden aber zwei Dinge übersehen, die in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden müssen: Die Zeugnisverweigerungsrechte sind nicht nur durch das Abhören von Wohnungen und Praxen gefährdet, sondern auch durch andere heimliche Ermittlungsmethoden, die in den vergangenen Jahren eingeführt worden sind. So könnte beispielsweise durch einen in eine Anwaltskanzlei, Arztpraxis oder Redaktion eingeschleusten V-Mann das Zeugnisverweigerungsrecht der dort Tätigen umgangen werden. Es geht also um mehr als nur um die Gefährdung dieser Vertrauensverhältnisse durch den Großen Lauschangriff.

Kaum zur Sprache gekommen ist bislang, daß auch Eheleute und andere Verwandte ein Zeugnisverweigerungsrecht haben. Sie verfügen freilich nicht über "Berufsverbände", die öffentlichen Druck machen können. Noch 1983 hatte aber der Bundesgerichtshof klipp und klar festgestellt: "Die Unterhaltung zwischen den Eheleuten ist (diesem) unantastbaren Bereich zuzurechnen. Mit der Menschenwürde läßt es sich nicht vereinbaren, wenn der Staat für sich in Anspruch nehmen könnte, die im engsten Familienbereich geführten Gespräche zu kontrollieren." 1996 traf der Sächsische Staatsgerichtshof folgende Feststellung: "Es gibt Räume innerhalb von Wohnungen, die zu diesem absolut geschützten Bereich privater Lebensführung gehören. Es muß Räume geben, in die sich der einzelne so zurückziehen kann, daß er unangetastet von jeglicher staatlichen Einmischung seine Vorstellung von Leben nach seinem Belieben verwirklichen kann und in denen er über sein Verhalten keiner staatlichen Stelle Rechenschaft schuldet und von der Obrigkeit völlig in Ruhe gelassen werden muß. In diesem Bereich vermögen auch schwerstwiegende Interessen der Allgemeinheit oder gar einzelner einen staatlichen Eingriff nicht zu rechtfertigen."

Diese Aspekte wurden in der bisherigen Diskussion über den Großen Lauschangriff so gut wie gar nicht gesehen, geschweige denn wurden sie im Gesetz berücksichtigt. Es wird wohl dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten bleiben, sie zur Geltung zu bringen. Da sie den Schutz der Menschenwürde betreffen, können sie auch durch ein verfassungsänderndes Gesetz mit 2/3-Mehrheit nicht entkräftet werden.

Die Diskussion um den Großen Lauschangriff wird also weitergehen. Sie hat bislang schon dazu geführt, daß viele Betroffene hellhörig geworden sind. Ständige Erweiterungen staatlicher Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Privatsphäre werden künftig nicht mehr so lautlos über die Bühne gehen wie in den vergangenen Jahren. Politik und Gesellschaft werden sich mit vagen Aussagen derart, der Lauschangriff werde bestimmt "etwas bringen", auch wenn er kein "Wundermittel" sei, nicht mehr zufriedengeben. Wir brauchen endlich objektive, wissenschaftlich bewertete Zahlen über das tatsächliche Ausmaß der Bedrohung durch die Organisierte Kriminalität. Außerdem müssen wir wissen, in welchem Umfang die im Laufe der letzten Jahre kontinuierlich eingeführten neuen Eingriffsbefugnisse angewandt worden sind, wie viele Personen davon betroffen waren und welche Resultate erzielt wurden. Die Diskussion über den Großen Lauschangriff hat jedenfalls gezeigt, daß George Orwells Vision vom Überwachungsstaat von vielen etwas voreilig als erledigt angesehen wurde.