Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

2.

Der Weg in die Computergesellschaft

2.1

Neue Risiken für den Datenschutz der Bürgerinnen und der Bürger

Ein Fachmann führte kürzlich zum Tempo der technischen Entwicklung aus: "Bei den Personalcomputern ist es mittlerweile schon so weit, daß die Entwicklungszyklen schneller sind als der Druck der Kataloge, mit denen sie bestellt werden können." Selbst wenn er übertrieben hätte - wofür nichts spricht -, so macht das Beispiel deutlich, wie rasch sich die Computertechnik entwickelt.

Dieser Trend ist ungebrochen. Im vorliegenden Bericht wird in besonderer Weise auf die Chipkartentechnologie eingegangen (vgl. Tz. 7.2). Sie steht als nächste Computergeneration auf dem Weg der Miniaturisierung unmittelbar vor einer Explosion der Anwendungsgebiete.

Nachdem nun gerade erst auch in Schleswig-Holstein die Krankenversicherungskarte eingeführt wurde, wird diskutiert, ob nicht weitere Karten im Gesundheitswesen möglich wären. Zunächst auf freiwilliger Basis sollen hochsensible Daten zur Krankengeschichte, Behandlungsdaten, Blutgruppe, Gesundheitsrisiken etc. erfaßt werden. Dabei stellte sich bei Tests in unserem PC-Labor schnell heraus, daß selbst die vergleichsweise harmlose Krankenversicherungskarte keineswegs fälschungssicher ist.

Es ist bezeichnend, daß bereits über Weiterentwicklungen nachgedacht wird, bevor überhaupt eine neue Technik erprobt und man in der Lage ist, sie sicher anwenden zu können (vgl. Tzn. 4.8.1 und 7.2). Nicht, daß die Chipkarte für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von vornherein negativ wäre. Eine Nutzung für mehr Freiheit und Freizügigkeit des einzelnen ist durchaus vorstellbar. Nur - wo bleibt die Zeit, um das Für und Wider sachlich und ruhig abzuwägen, wenn unter dem Diktat, Deutschland müsse in der Informationstechnologie führend sein, nur Hektik und kritiklose Übernahme des technisch Machbaren vorherrschen? Gewiß, die Prüfung der Argumente der Datenschutzbeauftragten und anderer zur Sozialverträglichkeit kann Zeit kosten; die Abwägung von Vor-und Nachteilen kann auch zum Ergebnis haben, ein neues Produkt sei nicht oder nicht so einzuführen. Wegen dieser Befürchtungen werden Sozialverträglichkeitsprüfungen leicht "vergessen" oder als unerwünschter Hemmschuh bezeichnet.

Während man in früheren Jahren damit rechnen konnte, daß neue Techniken erst nach Erprobung in der Wirtschaft mit zeitlicher Verzögerung - und damit häufig mit der Chance, Vor- und Nachteile gründlicher abzuwägen - in der öffentlichen Verwaltung zum Einsatz kam, fällt dieses "Time-lag" mehr und mehr weg. Der enorme Kostendruck, unter dem die öffentlichen Haushalte stehen und das daraus resultierende Bestreben, die öffentliche Verwaltung moderner und schlanker zu machen, haben auch hier eine Änderung der Bedingungen bewirkt. Das Neueste und Modernste an Datenverarbeitungstechnik ist für die Behörden gerade gut genug. Schon wird darüber diskutiert, Chipkarten auch in der Verwaltung einzusetzen. Was zunächst bei den Asylbewerbern getestet werden soll (vgl. Tz. 4.1.3.4), könnte bald für alle in Serie gehen.

Die Begleitmusik, die der Gesetzgeber zu dieser technischen Entwicklung macht, ist alles anderere als beruhigend. Immer offenkundiger wird, daß das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts nicht vollständig verstanden worden ist. Zwar wird auf vielen Gebieten versucht, die Datenverarbeitung mit wortreichen Vorschriften zu legalisieren. Die vorrangige kritische Prüfung der Notwendigkeit der einzelnen Maßnahmen wird entweder unterlassen, oder es wird vor den vollendeten Tatsachen kapituliert, die die Verwaltung längst geschaffen hat. So macht sich langsam Unbehagen darüber breit, daß sich vielleicht am Ende das Volkszählungsurteil nicht dahin gehend ausgewirkt hätte, daß der Staat in weiser Selbstbeschränkung seine Datenverarbeitung auf das unabdingbare Maß reduziert hätte, sondern statt dessen dem in Jahrzehnten gewachsenen Datenwust nur ein aufgeblähtes Paragraphenwerk an die Seite gestellt hätte. Letztlich wäre der Grundsatz der Normenklarheit mit bloßer Detailgenauigkeit der Normen verwechselt worden.

Besonders markante Beispiele hierfür gibt es im Bereich der Ausländerverwaltung. Das Ausländerzentralregistergesetz legalisiert ein in Jahrzehnten gewachsenes Informationssystem über Ausländer, das für Deutsche seinesgleichen sucht (vgl. Tz. 4.1.3.3). Im Ausländerzentralregister werden Daten über Ausländerinnen und Ausländer zusammengeführt, die nicht zusammengehören. So als seien sie alle verdächtig, leicht straffällig zu werden, wird das Register rigoros für sicherheitsbehördliche Belange genutzt. Die Geheimdienste können sich mit seiner Hilfe ohne große rechtliche Hürden Bewegungsprofile über Ausländer anfertigen.

Nun sollen alle Asylbewerber auch noch zwangsweise mit einer Chipkarte ausgerüstet werden, auf der ihre Daten gespeichert sind. Für jeden, der ein entsprechendes Lesegerät besitzt, wären die Asylbewerber dann gläsern. Gewiß werden eine Menge "guter Gründe" anzuführen sein, etwa daß es gelte, dem Asylmißbrauch entgegenzuwirken, die unberechtigte Inanspruchnahme staatlicher Leistungen zu verhindern, ja daß es doch letztlich im Interesse der Asylbewerber selbst liege, daß alles möglichst glatt und reibungslos läuft. Wer bei solcher Argumentation beifällig nickt, mag bedenken, daß eine Datenverarbeitung, die heute nur Ausländer oder Asylbewerber betrifft, schon morgen Markenzeichen einer "modernen" Verwaltung allgemein werden könnte.

2.2

Modernisierungder Verwaltung

Die öffentliche Finanznot hat im Bund und in den Ländern eine breite Diskussion über die "Modernisierung" der öffentlichen Verwaltung hervorgebracht. In Schleswig-Holstein legten im Berichtsjahr die Projektgruppe "Modernisierung des öffentlichen Sektors" der Ministerpräsidentin einen Statusbericht und die "Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung" des Landtages ihren Schlußbericht vor. Beide Dokumente enthalten eine Fülle von Ideen, Vorschlägen und Modellprojekten, mit denen die öffentliche Verwaltung effizienter gemacht werden soll. Einige davon haben auch unmittelbaren Bezug zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

2.2.1

Verzicht auf Datenfriedhöfe

So ist immer die Rede davon, die Verwaltung solle schlanker werden. Der Begriff beinhaltet sicher viele Facetten, unter anderem auch den Verzicht auf überflüssige Informationen. So werden im Schlußbericht der Enquete-Kommission überkommene Berichtspflichten kritisiert, die beim Empfänger zu keiner anderen Reaktion als zum Abheften und damit dem Anlegen von Datenfriedhöfen führten. Dies ist eine Feststellung, die auch wir bei unseren Kontrollen immer wieder treffen müssen. Auch in diesem Bericht gibt es davon einige Kostproben (vgl. Tzn. 4.5.2, 4.6.1). Zumeist wird uns zur Begründung entgegengehalten: "Das haben wir immer so gemacht".

Die moderne Computertechnik mit ihren immensen Speicherkapazitäten verführt geradezu zu übermäßigen Datensammlungen. Dabei wird in der Regel verkannt, daß das bequeme Abspeichern von Daten auf billigen Massenspeichern eine Sache ist; der Aufwand für die Pflege und die spätere sinnvolle Nutzung der Daten werden häufig nicht gesehen.

Zum Bild der schlanken Verwaltung gehört deshalb auch die Beschränkung auf das absolut notwendige Minimum an personenbezogenen Daten. Eben nicht nur um des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Betroffenen willen, sondern weil eine schlanke Verwaltung unnötigen Datenballast nicht verträgt oder mit anderen Worten: Der schlanke Staat braucht auch eine schlanke Datenverarbeitung.

2.2.2

Bedingungen für den Computereinsatz

In allen Reformüberlegungen für die öffentliche Verwaltung spielt der verstärkte Einsatz der Computertechnik eine herausragende Rolle. Ohne Zweifel lassen sich durch eine Automatisierung der Informationsverarbeitung an vielen Stellen Rationalisierungsgewinne erzielen. Hinzu kommt, daß gerade junge Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung den Computer gewissermaßen als Standardausrüstung ihres Arbeitsplatzes erwarten.

Wer konventionelle Datenverarbeitungsverfahren durch automatisierte ersetzt, muß aber eine Reihe von Gesichtspunkten bedenken, die das farbenfrohe Bild der schnellen Rationalisierung möglicherweise etwas trüben. Die meisten IT-Systeme sind für den Gebrauch in der Wirtschaft oder anwendungsneutral konstruiert. Sie bedürfen sozusagen geeigneter Adapter, wenn sie in der öffentlichen Verwaltung eingesetzt werden sollen. Dies ist beileibe nicht nur technisch gemeint, sondern schließt die notwendigen organisatorischen, verfahrensmäßigen und vor allem auch auf die Qualifizierung der Mitarbeiter und der Führungsebene zielenden Begleitmaßnahmen ein. Wer sich unvorbereitet in die Abhängigkeit von Computern begibt, kann ein böses Erwachen erleben.

Deshalb ist es im Ansatz richtig und bedarf der konsequenten Beachtung, wenn der Finanzminister in einem Runderlaß jüngst erneut darauf hingewiesen hat, daß Haushaltsmittel für neue IT-Vorhaben nur veranschlagt werden dürfen, wenn die einschlägigen Planungs- und Verfahrensregelungen eingehalten sind.In diesem Zusammenhang muß auch rechtzeitig geprüft werden, ob die rechtlichen Voraussetzungen für das Verfahren erfüllt sind, damit peinliche Zwangslagen wie bei GAST (vgl. Tzn. 1.1, 4.4.1) gar nicht erst entstehen. Auch die Voraussetzungen für einen sicheren und ordnungsgemäßen Verarbeitungsprozeß müssen gegeben sein, bevor er in Gang gesetzt wird.

2.2.3

Realistische Kostenrechnung

Eng mit dem Vorstehenden hängt ein weiterer zentraler Reformansatz zusammen. Das überkommene Haushaltsrecht wird als ungeeignet für eine nach wirtschaftlichen Grundsätzen arbeitende Verwaltung angesehen. Deshalb sollen neue Steuerungsmodelle erprobt werden. Zu ihnen gehören auch transparente Kostenrechnungen, aus denen sich die tatsächlichen Verursacher bestimmter Ausgaben erkennen lassen. Zu Recht geht die Enquete-Kommission in ihrem Schlußbericht davon aus, daß mit dem wachsenden Einsatz der Informationstechnik gesteigerte Anforderungen an Datenschutz und Datensicherung entstehen (S. 63). Noch knapper formuliert die kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) in ihrem Bericht 2/1994 (S. 7): "Wer technikunterstützte Informationsverarbeitung will, muß auch Datenschutz sagen".

Es würde die Bemühungen um mehr Kostenehrlichkeit ad absurdum führen, würde man die Kosten für Datenschutz und Datensicherheit nicht von Anfang an angemessen einkalkulieren. Es gehört auch zur Kostenehrlichkeit, sich darüber im klaren zu sein, daß mit der zunehmenden Automatisierung der Datenverarbeitung auch zunehmender Kontrollaufwand verbunden ist. Was an der einen Stelle eingespart wird, muß an anderer Stelle zumindest teilweise wieder für Schulungsmaßnahmen zur internen Datenschutzkontrolle und zur angemessenen Anpassung der Personalausstattung beim Landesbeauftragten für den Datenschutz an die technische Entwicklung ausgegeben werden. Nicht die Einzelposition, sondern die Gesamtrechnung ist also entscheidend.

2.2.4

Privatisierung verwässert den Datenschutz

Die Privatisierung von Tätigkeitsfeldern der Verwaltung wird als ein wichtiges Mittel zur "Verschlankung" betrachtet. Bei näherem Hinsehen weisen die Überlegungen beträchtliche Differenzierungen auf. Es geht von der vollständigen Verlagerung einer Aufgabe auf die Privatwirtschaft über die "formale" Privatisierung bis hin zur Auftragsvergabe im Einzelfall.

Aus der Sicht des Datenschutzes der betroffenen Bürger führen die jeweiligen Maßnahmen zu unterschiedlichen Konsequenzen. Jede Form der Privatisierung, die zum Ergebnis hat, daß statt des Landesdatenschutzgesetzes und anderer bereichsspezifischer Verarbeitungsvorschriften das Datenschutzrecht für den Privatbereich anwendbar wird, führt in der Tendenz zu einer Schlechterstellung der Bürger und der betroffenen Mitarbeiter in ihren Datenschutzrechten. Denn an die Stelle von zumeist präzisen und am Grundsatz der Erforderlichkeit orientierten Vorschriften treten dann die bequemen Generalklausen des Bundesdatenschutzgesetzes, die in vielen Punkten die datenverarbeitende Stelle gegenüber dem Bürger bevorzugen.

Der Bundesgesetzgeber bleibt deshalb gerade im Hinblick auf die Privatisierungsbestrebungen in der öffentlichen Verwaltung nachdrücklich aufgefordert, endlich den Datenschutz im Privatbereich zu verbessern, die Generalklauseln durch bereichsspezifische Vorschriften zu ergänzen und insgesamt für ein gleichwertiges Schutzniveau zwischen öffentlichem und privatem Bereich zu sorgen.

Bei der bestehenden Rechtslage ist deshalb aus der Sicht des Datenschutzes denjenigen Modellen der Aufgabenauslagerung der Vorzug zu geben, bei denen die öffentliche Hand Verantwortung und Kontrolle über den Datenverarbeitungsprozeß behält. Hierfür stellt das Landesdatenschutzgesetz in der Gestalt der Vorschriften über die Auftragsdatenverarbeitung die geeigneten rechtlichen Instrumente zur Verfügung (vgl. Tz. 4.2).

2.2.5

Abbau obrigkeitsstaatlicher Strukturen

Die Reformvorschläge thematisieren den Abbau obrigkeitsstaatlicher Strukturen unter zwei Gesichtspunkten: Zum einen offenes, transparentes Verhalten gegenüber dem Bürger. An die Stelle obrigkeitsstaatlicher Attitüde sollen Dialog und Konsensualprinzip treten. Diese Überlegung trifft im Bereich der Verarbeitung personenbezogener Daten auf ein wohlvorbereitetes Feld. Auch die Datenschutzgesetze gehen mit ihren Instrumenten der Transparenz wie Normenklarheit, Aufklärung bei der Datenerhebung und Auskunftsanspruch des Bürgers von einem Bild der öffentlichen Verwaltung aus, mit dem sich Wissensvorsprung und Geheimnistuerei als Machtinstrument der Behörden gegen den Bürger nicht vertragen. Deshalb wäre es zu begrüßen, wenn diese Instrumente auch von Bürger und Verwaltung souverän genutzt würden und ihre bisherige Beschränkung auf die Speicherung personenbezogener Daten durch Gewährleistung allgemeiner Informationsansprüche überwunden würde.

Der zweite Aspekt, der in der Reformdiskussion häufig angesprochen wird, ist die Veränderung interner Verwaltungsstrukturen. An die Stelle von Bevormundung und Kontrolle von oben sollen dezentrale Eigenverantwortlichkeit und Motivation treten. Auch insoweit fühlen wir uns mit unserer Doppelstrategie, die Beratung und Kontrolle gleichermaßen als Mittel zur Motivation einsetzt, sich den Datenschutz der Bürger zur eigenen Angelegenheit zu machen, gut aufgehoben.

2.2.6

Verfassungsrechtliche Grenzen

Aus den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip ergeben sich Grenzen für die Veränderung der Verwaltungsabläufe. So muß ein Verwaltungsverfahren trotz Vereinfachung und (Teil-) Automatisierung rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen. Das Verwaltungshandeln muß, auch wenn in automatisierter Form erfolgt, nachvollziehbar und kontrollierbar sein. Effektiver Rechtsschutz muß auch möglich sein, wenn das Verwaltungsverfahren nur noch auf Computerdisketten dokumentiert ist. Materielle Gerechtigkeit im Einzelfall muß auch angestrebt werden, wenn Computerprogramme für formale Gleichbehandlung sorgen.

Auch aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergeben sich Folgerungen für den Modernisierungsprozeß, die rechtzeitig bedacht sein wollen. Die Datenverarbeitung muß für den Bürger, soweit er von ihr betroffen ist, transparent bleiben, auch wenn sie immer komplexer und leistungsfähiger wird. Die Zweckbindung der Daten setzt der Möglichkeit der Mehrfachnutzung von Daten und dem bequemen Online-Abruf zwischen verschiedenen speichernden Stellen Grenzen. Das verfassungskräftige Verbot von Persönlichkeitsprofilen steht der Zusammenführung von Daten aus den unterschiedlichsten Lebensbereichen, z.B. mit Hilfe eines einheitlichen Personenkennzeichens oder von Chipkarten, entgegen, auch wenn dies im Sinne einer am Markt orientierten Rationalisierung noch so wünschenswert erschiene.

Schon diese wenigen Aspekte, die keineswegs abschließend sind, zeigen, daß die öffentliche Verwaltung die Arbeitsprinzipien der privaten Wirtschaft nicht ungeprüft übernehmen darf. Was bei letzterer im Interesse eines möglichst hohen Gewinnes angemessen sein mag, muß für den Bereich der Verwaltung kritisch hinterfragt werden. Der "Gewinn" der Verwaltung ist nicht aus Bilanzen und Überschüssen abzulesen, sondern besteht auch darin, daß die Bürger sich auf ein rechtsstaatliches, faires Verfahren verlassen können, das ihre Grundrechte respektiert.