Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

 

12  Informationsfreiheit

Jede natürliche und juristische Person hat das Recht, insbesondere bei Behörden vorhandene Informationen abzufragen. Dies dient der Transparenz staatlichen Handelns und ist in Schleswig-Holstein seit 2012 gesetzlich geregelt. Leider steht weiterhin eine Anpassung des aktuellen Informationszugangsgesetzes (IZG-SH) an die 2018 erfolgten Änderungen des LDSG aus (Tz. 12.1).

Das ULD kann von Petentinnen und Petenten vermittelnd eingebunden werden, wenn diese der Meinung sind, dass ihr Antrag nach dem IZG-SH unrechtmäßig beantwortet (oder gar nicht darauf reagiert) wurde. Die Top 5 der Beschwerden im Berichtszeitraum haben wir zusammengefasst (Tz. 12.2).

Einige besondere Fälle im Berichtsjahr haben wir herausgegriffen, so die Informationspflicht privater Stellen (Tz. 12.3), die Antragstellung im Betreuungsverhältnis (Tz. 12.4), Einsicht in Klausuraufgaben (Tz. 12.5) und den Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses (Tz. 12.6). Schließlich gehen wir auch noch auf die Transparenz und den Pottkieker-Gesetzentwurf (Tz. 12.7) ein.

 

12.1        Weiterhin Anpassung des IZG-SH an LDSG und DSGVO notwendig

Schon im vorletzten Tätigkeitsbericht haben wir darauf hingewiesen, dass das Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein (IZG-SH) geändert werden muss (37. TB, Tz. 12.1). Die Rolle des ULD im Bereich der Informationsfreiheit ist beratender Art und besteht insbesondere in einer Mediation zwischen den Interessen der Petentinnen bzw. Petenten und den Behörden. Im Gegensatz dazu tritt im Bereich der Datenschutzaufsicht, wie sie LDSG und DSGVO im Fokus haben, statt dieses Vermittlungsgedankens der aufsichtsbehördliche Charakter deutlich in den Vordergrund. Dennoch verweist die jetzige Version des IZG-SH bei den Befugnissen des ULD auf die Regelungen des LDSG in Verbindung mit der DSGVO. Dies ist vermutlich bei der Novellierung des LDSG Anfang 2018 übersehen worden. Die dort geregelten Anweisungs- und Anordnungsbefugnisse des ULD können nicht auf diese vermittelnde Form des Petitionsrechts übertragen werden. Daher plädieren wir dafür, in das IZG-SH angepasste Aufgaben und Befugnisse des ULD aufzunehmen, wie es auch in anderen Bundesländern (u. a. Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen) der Fall ist. Entsprechende Vorschläge haben wir auch schon dem Innen- und Rechtsausschuss des Landtages aufgezeigt.

Was ist zu tun?
Das IZG-SH ist anzupassen.

 

12.2        Top 5 der Beschwerden von Petentinnen und Petenten

Im Berichtszeitraum haben uns etwa 50 Anfragen von Petentinnen und Petenten erreicht, die sich über eine unzureichende Beantwortung ihrer Anfragen nach dem IZG-SH beschwert haben. Insbesondere im Zeitraum zwischen März und Juni 2020 kam es aufgrund der Homeoffice-Regelungen in Teilen der öffentlichen Verwaltung zu Verzögerungen bei der Bearbeitung von IZG-SH-Anfragen der Bürger. Aber auch auf Rückfragen des ULD wurde mehrfach um Fristverlängerung gebeten, u. a. mit der Begründung, Kolleginnen und Kollegen nicht zu erreichen bzw. keinen Fernzugriff auf die Daten zu haben.

Hier unsere Top 5 der Beschwerden der Petentinnen und Petenten im Bereich des IZG-SH:

1. Keine Antwort
   Der Klassiker ist weiterhin, dass auf Anträge gar nicht geantwortet wird. Auch wenn die Kenntnisse bei den Behörden zum IZG-SH und den damit verbundenen Rechten auf Zugang zu Informationen nach unserer Beobachtung von Jahr zu Jahr zunimmt, so gibt es immer noch Stellen, bei denen diesbezüglich Grundlagenarbeit geleistet werden muss. Insbesondere Anfragen per E-Mail werden teilweise ignoriert. Allerdings wird in der Regel auf unsere Aufklärung hin zeitnah entweder das Gespräch gesucht oder die Informationen werden rausgegeben.
2. Kein Bescheid im Fall einer Ablehnung
   Eng verwandt mit dem ersten Punkt ist, dass öfter bei Ablehnungen kein ordentlicher Bescheid nach § 6 IZG-SH erlassen wird. Teilweise wird nur mit einer formlosen E-Mail über die Nichtübermittlung der angefragten Informationen informiert, ohne auf die Rechtsschutzmöglichkeiten nach § 6 Abs. 4 IZG-SH hinzuweisen. Dies hat für die Behörde allerdings sogar den Nachteil, dass dann die Fristen deutlich verlängert werden. Es zeigt aber insbesondere, dass nicht immer bei den informationspflichtigen Stellen erkannt wird, dass es sich bei Anträgen um solche nach dem IZG-SH handelt bzw. diese entsprechend auszulegen wären. Die Antragstellerin bzw. der Antragsteller ist nicht in der Pflicht, ausdrücklich auf das IZG-SH hinzuweisen. Es ist Aufgabe der Behörde, im Zweifel von einem Antrag im Sinne des IZG-SH auszugehen oder zumindest diesbezüglich noch einmal bei der Antragstellerin bzw. dem Antragsteller nachzufragen.
3. Gebühren
   Mehrfacher Streitpunkt waren die Gebühren, die angefragte Behörden den Antragstellerinnen und Antragstellern für die Auskunft auferlegten. Geregelt ist dieses in einer Kostenverordnung des Landes (GVOBl. Schl.-H. 2007, 225). Danach können für umfassende Auskünfte Gebühren bis 250 Euro und für außergewöhnlich aufwendige Auskünfte Gebühren bis 500 Euro erhoben werden. Für einfache Auskünfte mit einem Aufwand von einer halben bis dreiviertel Stunde gehen wir davon aus, dass keine Gebühren erhoben werden. Dabei ist zu beachten, dass das grundsätzliche Einarbeiten in den Themenbereich der Informationsfreiheit nicht zum anzusetzenden Verwaltungsaufwand hinzugerechnet werden darf, was auch entsprechende Rückfragen bei uns umfasst. Die bzw. der Anfragende soll nicht durch übermäßige Gebühren von ihrem bzw. seinem Recht auf Informationszugang abgehalten werden.
   In den meisten uns vorgelegten Fällen wurden die Gebühren von der Behörde vorab der bzw. dem Anfragenden mitgeteilt, sodass die Möglichkeit bestand, den Antrag noch kostenfrei zurückzunehmen. Teilweise konnten wir erreichen, dass die Gebühren reduziert wurden.
4. Fehlende Abwägung
   Bei den Ablehnungsgründen wurde besonders oft auf das Vorliegen personenbezogener Daten im Sinne des § 10 Nr. 1 IZG-SH verwiesen. Mehrfach ließen es die Behörden jedoch mit dieser Begründung bewenden. Weder wurde dabei abgewogen, ob die schutzwürdigen privaten Interessen an der Geheimhaltung gegenüber dem öffentlichen Bekanntgabeinteresse überwiegen, noch wurden die Betroffenen um Einwilligung zur Weitergabe der Informationen angefragt. Auch fehlten mehrfach Aussagen darüber, ob tatsächlich alle angefragten Informationen Personenbezug aufwiesen oder zumindest Teile hätten herausgegeben werden können.
   Auf unsere Vermittlung hin wurden die notwendigen Abwägungen und Nachfragen bei den Betroffenen zur möglichen Einwilligung in die Weitergabe der Informationen nachgeholt. Manchmal ergaben sich hieraus doch Möglichkeiten, um zumindest teilweise den Anfragen zu entsprechen. Einen besonderen Schwerpunkt in diesem Bereich bildeten Anfragen zur Einsicht in Bauakten, wobei gerade bei diesen meist nur schwerlich Informationen ohne Personenbezug abgetrennt werden können.
5. Angenommene Missbräuchlichkeit
   Außerdem wurden Überlegungen von Behörden an uns herangetragen, ob Anfragen wegen offensichtlicher Missbräuchlichkeit nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 IZG-SH abgelehnt werden können. Wir haben dann erklärt, dass dieses nur in besonders gelagerten Fällen anzunehmen ist und eine hohe Hürde besteht, bevor von Missbrauch ausgegangen werden kann. Insbesondere sind mehrfache Anfragen zu unterschiedlichen Themen kein Grund, Missbrauch anzunehmen. Vielmehr muss in der Regel erkennbar sein, dass Anträge nur deshalb gestellt werden, um Behörden in ihrer Funktionsfähigkeit zu stören. Entsprechende Aussagen der Anfragenden oder auch Mehrfachanfragen zum selben Sachverhalt durch dieselbe Person können Indizien hierfür sein. Im Zweifel wird der Missbrauch jedoch abzulehnen sein und die Anfrage ist zu bearbeiten.

Was ist zu tun?
Die informationspflichtigen Stellen müssen sich stärker über ihre Rechte und Pflichten bei der Bearbeitung von Anträgen nach dem IZG-SH bewusst werden. Hierzu stellt das ULD Informationsmaterial zur Verfügung, das regelmäßig überarbeitet wird. Auch stehen wir gerne für Fragen zur Verfügung.

 

12.3        Informationspflicht privater Stellen

Beleihung

Nach § 24 Landesverwaltungsgesetz können natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts sowie nichtrechtsfähigen Vereinigungen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zur Erledigung in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes übertragen werden. Dies ist u. a. nur möglich, wenn die Zuständigkeit der Behörde nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist und auch die Eigenart der Aufgabe dem nicht entgegensteht.

Im Jahr 2020 erreichten uns mehrere Anfragen, in denen Bürgerinnen und Bürger Informationen von privaten Stellen nach dem IZG-SH wünschten, diese jedoch teilweise aufgrund der privatrechtlichen Organisation abgelehnt wurden. Dies betraf u. a. juristische Personen des Privatrechts im Bereich öffentlicher Nahverkehr. Diese sind in § 2 Abs. 3 Nr. 2 IZG-SH auch ausdrücklich als Beispiel für informationspflichtige Stellen genannt. Allerdings muss hinzukommen, dass sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zur Erledigung in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts übertragen bekommen haben. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage in Schleswig-Holstein ist damit inzwischen eine Beleihung im Sinne des § 24 Landesverwaltungsgesetz gemeint.

Es zeigte sich, dass einige der angefragten Stellen nicht eindeutig beantworten konnten, ob eine solche Übertragung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung tatsächlich erfolgt ist. In einem Fall konnte auch die Behörde, die die private Stelle beauftragt hatte, erst nach längerer Recherche hierzu eine Antwort geben.

Was ist zu tun?
Wenn private Stellen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übertragen bekommen, sollte klargestellt werden, ob es sich um eine Übertragung nach § 24 Landesverwaltungsgesetz handelt. Dann sollte die übertragende Behörde der privaten Stelle auch mitteilen, dass sie den Regelungen des IZG-SH unterliegt und entsprechende Prozesse zur Herausgabe angefragter Informationen gemäß den gesetzlichen Anforderungen einrichtet.

 

12.4        Antragstellung im Betreuungsverhältnis

In einem Fall war der Antrag auf Informationszugang einer in einem Betreuungsverhältnis stehenden Person mit der Begründung abgelehnt worden, dass deren Betreuungsausweis mit dem Eintrag „Vertretung gegenüber Behörden“ versehen war. Bei dem Anspruch nach § 3 IZG-SH handelt es sich jedoch um einen rein rechtlichen Vorteil und rechtliche oder wirtschaftliche Nachteile sind bei der Geltendmachung des Anspruchs nicht erkennbar, sodass es auch nicht auf die Geschäftsfähigkeit der antragstellenden Person ankommt. Auch stellt die Angabe „Vertretung gegenüber Behörden“ keine eigenständige Regelung des Betreuungsverhältnisses dar, sondern dient lediglich der Klarstellung der Vertretungsberechtigung der Betreuerin bzw. des Betreuers im Rahmen eines zugleich übertragenen Aufgabenkreises.

Die Behörde musste den Antrag bearbeiten, was sie nach unserem Hinweis auch tat.

 

12.5        Einsicht in Klausuraufgaben

Ein Petent wünschte vergangene Prüfungsaufgaben einzusehen. Das Prüfungsamt lehnte die Herausgabe der Aufgaben insbesondere mit der Begründung ab, dass dieses die Ausbildung der Prüflinge beeinträchtigen würde, da sich Aufgaben fachspezifisch wiederholen würden. Wir kamen zu dem Ergebnis, dass hier eine bestehende Prüfungsordnung mit ihren Regelungen zur Einsicht dem IZG-SH vorgeht.

Aber selbst wenn man dieses nicht annahm, konnte der Antrag unserer Einschätzung nach abgelehnt werden. Dem geltend gemachten Anspruch stand in diesem Fall zumindest § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 IZG-SH entgegen. So könnte der behördliche Entscheidungsprozess nachhaltig durch die Bekanntgabe der begehrten Unterlagen gestört werden. Zu berücksichtigen war auch, dass gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IZG-SH ebenso die öffentliche Sicherheit (Funktionsfähigkeit der „Prüfstelle“) gestört werden könnte (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 28.04.2016, 17 K 4135/15). Das Prüfungsamt erklärte uns, dass es nur eine endliche Aufgabenzahl gebe. Für uns war nachvollziehbar, dass bei Bekanntgabe aller Aufgaben dieses zu einem lediglich punktuellen, auf die Fragen eingeschränkten Lernen führen könne.

Auch die Interessenabwägung, die bei Eingreifen von Ablehnungsgründen durchzuführen war, führte aus unserer Sicht zu keinem anderen Ergebnis. Liegen Ablehnungsgründe vor, ist zu prüfen, ob a) ein öffentliches Bekanntgabeinteresse vorhanden ist und b) wie dieses im Verhältnis zu dem Geheimhaltungsinteresse zu gewichten ist. Unter Berücksichtigung der Intention des Gesetzgebers, mithilfe des IZG-SH die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz behördlichen Handelns zu fördern bzw. die demokratischen Beteiligungsrechte zu stärken (Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drs. 14/2374, Seite 11), ist in diesem Fall unserer Einschätzung nach bereits ein öffentliches Bekanntgabeinteresse in Bezug auf die erbetenen Informationen zu verneinen. Vielmehr ist das Interesse der Allgemeinheit unserer Auffassung nach darauf gerichtet, das ordnungsgemäße, fair ausgerichtete Funktionieren des Prüfungsablaufs sichergestellt zu wissen.

Auch wenn für uns die Aussage des Prüfungsamts bezüglich der endlichen Aufgabenzahl nachvollziehbar ist, steht es dem Petenten offen, den ablehnenden Bescheid des Prüfungsamts auf dem Rechtsweg zu überprüfen. Auch könnte eine persönliche Anfrage nach Artikel 15 DSGVO zu gespeicherten personenbezogenen Daten gegebenenfalls anders bewertet werden als eine Anfrage nach dem IZG-SH.

 

12.6        Aufnahme des Begriffs des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ins IZG-SH

Weiterhin in der Diskussion war der Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses nach § 10 Nr. 3 IZG-SH (siehe 38. TB, Tz. 12.1). Eine Definition des Begriffs findet sich nicht im IZG-SH, sodass bei der Beurteilung auf entsprechende Rechtsprechung dazu zurückgegriffen wird (vgl. Urteil des VG Schleswig vom 25.03.2015, 8 A 8/14). Jedoch beinhaltet seit April 2019 das Bundesgesetz zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen (GeschGehG) eine entsprechende Definition, die jedoch strenger ist als die oben genannte Rechtsprechung. So kommt nach § 2 Nr. 1 Buchst. b GeschGehG das Tatbestandsmerkmal der angemessenen Schutzmaßnahme hinzu, das der Geheimnisträger nachweisen muss. Andererseits ist das GeschGehG nicht auf den Bereich der Informationsfreiheit ausgelegt, sondern für den zivilrechtlichen Bereich gedacht.

Einige andere Bundesländer lehnen eine automatische Heranziehung der Definition im GeschGehG ab, auch weil sie teilweise eigene Definitionen im Gesetz haben. Zur Klarstellung ist es unseres Erachtens notwendig, dass eine entsprechende Definition in das IZG-SH aufgenommen wird.

Was ist zu tun?
Das IZG-SH sollte eine Definition für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse erhalten, um Klarheit zu den Voraussetzungen zu schaffen.

 

12.7        Transparenz und der Pottkieker-Gesetzentwurf

Die Landesregierung hat Ende 2019 den Entwurf eines Gesetzes über die Pflicht zur Offenlegung transparenter Kontrollergebnisse (POTKG) vorgelegt. Dieses in Kurzform „Pottkieker“ genannte Gesetzesvorhaben zielt darauf ab, mehr Transparenz bei den Ergebnissen der lebensmittelrechtlichen Kontrollen zu erreichen.

In Ermangelung eines bundesweit einheitlichen Systems werden immer wieder Vorschläge zu „Hygieneampeln“ mit Farben oder Smileys diskutiert, die auch in anderen Ländern wie z. B. Dänemark etabliert sind: Damit können sich Verbraucherinnen und Verbraucher auf einen Blick einen groben Überblick verschaffen, wie gut es um die Hygiene in dem Betrieb bestellt ist. Der Pottkieker-Gesetzentwurf geht einen anderen Weg, indem ein Recht für die Besucherinnen und Besucher eines Restaurants eingeführt werden soll, sich den letzten Kontrollbericht der Lebensmittelüberwachung zeigen zu lassen – auf Papier, direkt vor Ort.

In der Anhörung haben wir betont, dass nach dem Pottkieker-Gesetzentwurf die schon bestehenden Transparenzmöglichkeiten nach dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG) und dem IZG-SH unberührt blieben. Ansprüche nach VIG oder IZG-SH könnten also weiterhin wahrgenommen werden. Das POTKG würde eine zusätzliche Möglichkeit für Transparenz schaffen.

Eine derartige neue eingeführte Offenbarungspflicht könnte sich sogar positiv auf die Ansprüche nach dem IZG-SH auswirken: Einerseits würde damit die Intention des Gesetzgebers, mit dem Pottkieker-Gesetzentwurf mehr Transparenz in der Lebensmittelüberwachung zu erreichen, auch im Rahmen einer nach §§ 9, 10 IZG-SH durchzuführenden Interessenabwägung zukünftig Berücksichtigung finden müssen. Andererseits soll nach dem Pottkieker-Gesetzentwurf ohnehin eine Fassung des Kontrollberichts vorliegen, bei dem etwaige personenbezogene Daten bereits geschwärzt wurden, sodass kein zusätzlicher Bearbeitungsschritt vor der Zugangsgewährung zu den angefragten Informationen notwendig wäre.

Wir haben in der Anhörung außerdem darauf hingewiesen, dass Kollisionen mit einem barrierefreien Zugang zu vermeiden sind. Die geplanten Regelungen gehen von einer visuellen Wahrnehmung mit persönlicher Anwesenheit der Verbraucherin oder des Verbrauchers vor Ort aus. Hierbei müsste vermieden werden, Menschen mit Behinderungen zu diskriminieren, die etwa in ihrer Bewegungsmöglichkeit, in ihrem Sehvermögen oder in der Lesefähigkeit eingeschränkt sind.

Unsere Stellungnahme ist unter diesem Link abrufbar:

http://www.landtag.ltsh.de/infothek/wahl19/umdrucke/03400/umdruck-19-03417.pdf
Kurzlink: https://uldsh.de/tb39-12-7

 

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