Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

12       Informationsfreiheit

12.1       Novellierung des IFG-SH

Auf Landesebene soll es ein Umweltinformationsgesetz geben. Nach langwierigen Diskussionen besteht Konsens, dass das bisher geltende Informationsfreiheitsgesetz nicht verändert werden soll.

Zunächst war anlässlich der Umsetzung der Europäischen Umweltinformationsrichtlinie eine Novellierung des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG-SH) geplant (28. TB, Tz. 12.1). Kein Verständnis hatten wir dafür, dass damit eine erhebliche Einschränkung des Informationszugangs zu allgemeinen Informationen einhergehen sollte. Es war vorgesehen, das privatrechtliche Handeln von Behörden aus dem Anwendungsbereich herauszunehmen. Außerdem sollte die Transparenz bei Privaten, die für Behörden tätig werden, reduziert werden. Das Signal vom ULD, von den Sachverständigen im Innen- und Rechtsausschuss sowie von vielen anderen, dass eine solche Initiative nicht sachdienlich ist, hat das Parlament bewogen, ein gesondertes Umweltinformationsgesetz auf den Weg zu bringen und das allgemeine Informationszugangsrecht unangetastet zu lassen.

Das geplante Umweltinformationsgesetz sieht die umfassende Einbeziehung von privaten Stellen vor, die für die öffentliche Verwaltung tätig werden. Diese sind auskunftspflichtig, wenn sie im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der öffentlichen Hand unterliegen. Eine Kontrolle im Sinne des Gesetzes liegt vor, wenn die Person des Privatrechts bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe bzw. Erbringung der Dienstleistung gegenüber Dritten besonderen Pflichten unterliegt oder über besondere Rechte verfügt. Dies ist z. B. bei einem Kontrahierungs- oder einem Anschluss- und Benutzungszwang der Fall. Für eine Kontrolle im Sinne des Gesetzes genügt es, wenn ein oder mehrere Träger der öffentlichen Verwaltung zusammen Eigentümer des Unternehmens sind, über die Mehrheit der Stimmrechte verfügen oder eine Mehrheit der Mitglieder in den Leitungs- bzw. Aufsichtsorganen stellen.

Bei beabsichtigter Ablehnung des Auskunftsersuchens muss immer eine Abwägung mit dem Interesse der Allgemeinheit an einer Offenlegung erfolgen. Es ist also relevant, wenn im Einzelfall die gewünschten Informationen aufgrund von besonderen Interessen der Allgemeinheit offenbart werden sollen.

 

12.2       Wirkungen des Bundes-IFG

Die Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes hat das Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger für die Informationsfreiheit geschärft; andere Bundesländer sind nachgezogen. Dies sind richtige Schritte in Richtung einer umfassenden Informationsfreiheit.

Anfang 2006 ist das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (Bundes-IFG) in Kraft getreten. Einige Bundesländer sind dem Signal des Bundes gefolgt und haben ein eigenes Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet, z. B. Hamburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland. Leider orientieren sich einige dieser Gesetze an dem sehr restriktiven Bundes-IFG. Dieses sieht im Verhältnis zum schleswig-holsteinischen IFG und anderen Landesgesetzen „der ersten Stunde“, die sich bewährt haben, weitergehende Ablehnungsgründe vor (28. TB, Tz. 12.3). Einige Länder stehen der Informationsfreiheit weiterhin vollständig ablehnend gegenüber. Es bleibt zu hoffen, dass auch dort der Bedarf nach mehr Verwaltungstransparenz erkannt wird und die Bürgerinnen und Bürger ihr Recht vermehrt einfordern.

 

12.3       Öffentlichkeit der IFK - und AKIF-Sitzungen

Die Konferenz der Informationsbeauftragten Deutschlands trifft sich zweimal jährlich und beschäftigt sich mit aktuellen Problemen des Informationszugangs in Deutschland und Europa. Diese Sitzungen werden durch den Arbeitskreis Informationsfreiheit vorbereitet. Auch für diese Sitzungen gelten die Grundsätze der Informationsfreiheit.

Die bisherige Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten in Deutschland (AGID) hat sich durch die Aufnahme weiterer Länder zur Konferenz der Informationsbeauftragten (IFK) gemausert. Für das erste Halbjahr 2007 hat das ULD dort den Vorsitz übernommen. Für die IFK und den vorbereitenden Arbeitskreis (AKIF) wurde ein Modus der Öffentlichkeit von Sitzungen mit folgenden Kernregelungen beschlossen:

• Die Sitzungen der IFK und des AKIF sind öffentlich. Interessierte Dritte, die nicht bei den Landes- bzw. beim Bundesbeauftragten beschäftigt sind, können an den Sitzungen teilnehmen, haben aber kein Mitspracherecht.
• Zum Schutz des Beratungsgeheimnisses bzw. des Willensbildungsprozesses können die Mitglieder die Öffentlichkeit von ihren Sitzungen oder Teilen der Sitzungen ausschließen. Diese Entscheidung richtet sich nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Landes, in dem die Sitzung jeweils stattfindet, und muss gegenüber den Betroffenen begründet werden.
• Tagesordnungen und Protokolle der Sitzungen werden ebenso wie dieser Modus im Internet veröffentlicht. Soweit erforderlich, können schutzbedürftige Ausführungen des Protokolls zu den unter Ausschluss der Öffentlichkeit behandelten Themen von der Veröffentlichung ausgenommen werden.

Weitere Einzelheiten des Modus können im Internet abgerufen werden unter

            www.datenschutz.de/informationsfreiheit/index.htm
            www.datenschutz.de (Stichwort: Informationsfreiheit)

 

12.4       Einzelfragen

12.4.1    Beliehene sind auskunftspflichtig

Private Unternehmen oder Privatpersonen nehmen vielfach als Beliehene Tätigkeiten für die öffentliche Verwaltung wahr, z. B. die Gutachter des TÜV und Schornsteinfeger. Diese Unternehmen sind genauso wie die öffentliche Hand verpflichtet, Auskunft nach dem IFG-SH zu erteilen.

Beliehene sind nach den Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes Schleswig-Holstein wie Behörden zu behandeln. Daraus folgt, dass sie den Bürgerinnen und Bürgern ebenso zur Auskunft nach dem Informationsfreiheitsgesetz verpflichtet sind. Sie können sich insofern nicht auf den Schutz eigener Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen. Dieser Schutz dient der Sicherung privatwirtschaftlicher Positionen des Unternehmers, die durch Art. 14 Grundgesetz – das Recht am Eigentum – geschützt sind. Dieser Ausschlussgrund von der Informationspflicht ist Personen des Privatrechts vorbehalten und gilt nicht für Träger der öffentlichen Verwaltung. Erhebt der Beliehene für seine hoheitliche Tätigkeit Gebühren, so sind die Kalkulationsgrundlagen, die den Gebühren zugrunde liegen, auf Antrag offenzulegen.

 

12.4.2    Betriebs - und Geschäftsgeheimnisse  I

Befinden sich in den Unterlagen, in die Einsicht genommen werden soll, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eines Unternehmens, muss die Behörde sorgfältig zwischen dem Geheimhaltungsinteresse des Unternehmers und dem Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit abwägen.

Eine Petentin hatte die Herausgabe der Kalkulationsgrundlagen beantragt, die zur Genehmigung der allgemeinen Stromtarife bei der zuständigen Behörde vorgelegt worden waren, sowie die Genehmigung selbst. Die Behörde verweigerte die Herausgabe mit dem Hinweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.

Der Informationszugang darf nicht verweigert werden, wenn dem Geheimhaltungsinteresse des Unternehmers ein überwiegendes Informationsinteresse der Allgemeinheit gegenübersteht. Es gibt keine grundsätzliche Vermutung zugunsten des Geheimhaltungsinteresses. Der Gesetzesvorbehalt beim grundgesetzlichen Eigentumsschutz ermöglicht diesen Interessenausgleich mit anderen Rechtsgütern. Pauschale Hinweise auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sind daher nie ausreichend. Für ein überwiegendes Offenbarungsinteresse kann die Aktualität, die Bedeutung des Vorgangs und die Betroffenheit einer Vielzahl von Personen sprechen. Die Behörde muss eine entsprechende Abwägung vornehmen und nachvollziehbar begründen. Eine solche Begründung ist möglich, ohne bereits Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu offenbaren.

 

12.4.3    Betriebs - und Geschäftsgeheimnisse  II

Der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen muss bei der Befriedigung des Informationsinteresses der Bürgerinnen und Bürger nicht leiden.

Ein Petent bat um Einsicht in den Energieversorgungsvertrag einer Gemeinde mit einem Energieunternehmen, was zunächst pauschal mit dem Hinweis auf die Interessen des betroffenen Unternehmens abgelehnt wurde (28. TB, Tz. 12.2.1). Das Unternehmen war über den Antrag auf Informationszugang informiert worden und hatte rechtliche Bedenken geltend gemacht. Wir baten die Gemeinde, über das Vorliegen von die Offenbarung ausschließenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Einzelfall selbst zu entscheiden. Der Betroffene ist zwar anzuhören und kann zur Frage, ob ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis vorliegt, wichtige Informationen liefern. Die Entscheidung liegt aber letztlich bei der Behörde. Bestehen nach Auffassung der Behörde solche Geheimnisse, so muss sie in einem zweiten Schritt eine Abwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse des Unternehmers und dem Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit vornehmen. Nach erneuter Prüfung gewährte die Gemeinde dem Petenten Einsicht in den Energieversorgungsvertrag vor Ort.

 

12.4.4    Allgemeine Verwaltungshinweise sind zu veröffentlichen

Häufiges Anliegen der Bürgerinnen und Bürger ist die Einsichtnahme in behördliche Verwaltungsanweisungen. Eine Ablehnung mit dem Argument, diese seien ausschließlich für den internen Gebrauch, kommt immer wieder vor.

Die Auskunftssuchenden erhoffen sich mit der Einsicht in allgemeine Verwaltungshinweise in der Regel Aufschluss über das Zustandekommen eines sie betreffenden Bescheids. Durch diese Zusatzinformationen erschließen sich die für sie oftmals unverständlichen Gesetzesvorschriften.

Die Behörden müssen über alle bei ihnen vorhandenen Unterlagen Auskunft geben. Die Unterlagen müssen Bestandteil der eigenen Unterlagen und nicht nur vorübergehend hinzugezogen sein. Auch eine in Kürze vorgesehene Vernichtung kann zur Antragsablehnung führen. Allgemeine Verwaltungsanweisungen sind dagegen für den eigenen Dienstgebrauch bestimmt, Bestandteil der eigenen Unterlagen und daher zugänglich zu machen.

Eine Ablehnung der Einsichtnahme ist bei Vorliegen eines gesetzlichen Ausnahmetatbestands zulässig. In Betracht kommt hierbei, dass der interne Entscheidungsbildungsprozess der Behörde gefährdet wäre oder eine besondere Geheimhaltungsvorschrift eine vertrauliche Behandlung rechtfertigt. Beides ist im Hinblick auf allgemeine Verwaltungsanweisungen kaum denkbar. Diese müssen daher grundsätzlich herausgegeben werden. Nach einem Hinweis von uns auf die klare Rechtslage werden die Verwaltungshinweise im Regelfall unverzüglich bereitgestellt.

 

12.4.5    Gebührenerhebung im Sozialhilfebereich

Gebühren dürfen – nach dem IFG-SH – Informationssuchende nicht abschrecken. Die Erhebung einer Gebühr in Höhe von einem Euro pro Fotokopie ist nicht angemessen und damit unzulässig. Im Einzelfall kann es geboten sein, von einer Gebühr ganz abzusehen.

Behörden können für die Bereitstellung von Informationen nach dem IFG-SH grundsätzlich Gebühren erheben. Dabei ist jedoch zu beachten, dass nach den allgemeinen kostenrechtlichen Grundsätzen die Gebühr in keinem Missverhältnis zu der von der Behörde erbrachten Leistung stehen darf. Insbesondere darf die Gebühr nicht zu einer Abschreckung der Informationssuchenden und in der Konsequenz zum Nichtgebrauch des allgemeinen Informationsanspruches führen; sie darf keine prohibitive Wirkung haben. Insofern ist bei der Herstellung von Kopien zu berücksichtigen, dass hierbei der personelle und sachliche Aufwand in der Regel gering ist. Der Preis für die Herstellung von Kopien bewegt sich bei modernen Kopiergeräten bei ca. 5 Cent pro Seite. Eine pauschale Gebührenerhebung von einem Euro pro Kopie ist nicht gerechtfertigt. Die Gebührenverordnung des Bundes zum Umweltinformationsgesetz (Umweltinformationskostenverordnung) hat aus diesem Grunde verbindlich festgelegt, dass pro Kopie nur 15 Cent verlangt werden dürfen.

Von einer Gebührenerhebung kann ganz oder teilweise abgesehen werden, wenn dies im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses geboten ist. Bei sozial bedürftigen Bürgerinnen und Bürgern, d. h. insbesondere bei Anträgen im Sozialbereich, sollte von der Möglichkeit der Gebührenreduzierung bzw. des Gebührenerlasses Gebrauch gemacht werden, um das Recht auf Informationszugang nicht zu beschneiden.

 

12.4.6    Beanstandung der ARGE  unumgänglich

Das Problem des Informationszugangs zu Unterlagen der Arbeitsgemeinschaften nach SGB II, der sogenannten ARGEn, ist nach wie vor ungelöst. Einige ARGEn stellen ohne Diskussion ihre Verwaltungsunterlagen den Bürgerinnen und Bürgern gemäß dem IFG-SH zur Verfügung. Im Fall der Weigerung droht eine Beanstandung.

ARGEn sind sogenannte Mischbehörden. Sie führen sowohl Aufgaben der Kommunen als auch Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) aus. Die Anwendbarkeit des IFG-SH ist im Gesetz für diese eigene Art von Behörde nicht ausdrücklich geregelt. Aus rechtlichen Erwägungen, z. B. dem Gesetzeszweck, ergibt sich, dass das IFG-SH für die ARGEn des Landes Schleswig-Holstein gilt (28. TB, Tz. 12.2.8). In zwei Fällen hatten verschiedene ARGEn den Antrag einer Petentin mit dem Hinweis auf die Nichtanwendbarkeit des IFG-SH abgelehnt. Auch ein Anspruch nach dem Bundes-IFG bestünde nicht, da dem Anspruch der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen entgegenstünde.

Der Anspruch auf Informationszugang beim Ausschlussgrund „Betriebs- und Geschäftsgeheimnis“ ist beim Bundes-IFG restriktiver geregelt als beim IFG-SH. Während das Gesetz des Bundes eine Offenbarung der Unterlagen bei Vorliegen eines solchen Geheimnisses vollständig ausschließt, ist nach dem Gesetz des Landes eine Offenbarung möglich, wenn ein überwiegendes Interesse der Allgemeinheit gegeben ist. Die Frage, welches der Informationsfreiheitsgesetze für die ARGEn in Schleswig-Holstein gilt, kann daher nicht offenbleiben.

 

12.4.7    Informationsfreiheit im ULD

Auch für das ULD gelten die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes. Transparenzpflichten bestehen für alle öffentlichen Stellen des Landes Schleswig-Holstein, wenn sie verwaltend tätig werden. Selbstverständlich bleiben das Petentengeheimnis und andere gesetzliche Geheimhaltungspflichten unberührt.

Zwei Antragsteller beantragten beim ULD – unter Berufung auf das IFG-SH – die Übersendung eines Berichts über die datenschutzrechtliche Prüfung der Datenverarbeitung bei einer Arbeitsgemeinschaft (ARGE) nach dem SGB II (Tz. 12.4.6). Dem haben wir entsprochen. Hierzu waren wir verpflichtet, weil das IFG-SH auf das ULD Anwendung findet und keiner der dort abschließend aufgeführten Ablehnungsgründe vorlag. Das Gesetz findet auch auf das ULD als Anstalt des öffentlichen Rechts Anwendung, auch wenn dies keine ausdrückliche Erwähnung im Gesetz findet. Nach der Gesetzesbegründung soll der Geltungsbereich des Gesetzes alle Behörden des Landes Schleswig-Holstein erfassen. Nur der Bereich der Gesetzgebung und der Justiz ist aufgrund eigener Regelungen vom Anwendungsbereich ausgeschlossen.

Das IFG-SH sieht eine Reihe von Ablehnungsgründen vor, die aber allesamt nicht einschlägig waren. Nicht offenbart werden dürfen personenbezogene Daten. Sozialdaten genießen einen darüber hinausgehenden Schutz. Daten von Petenten genießen absoluten Vorrang und werden in keinem Fall offenbart. Der Datenschutz generell und das Petentengeheimnis speziell werden bei der Bereitstellung von Informationen nach dem IFG-SH durch das ULD gewahrt. Der angeforderte Bericht über die Prüfungen der Datenverarbeitung bei der ARGE enthielt keine Daten der Leistungsempfänger. Andere Ausschlussgründe lagen nicht vor, sodass wir den Anträgen stattgeben konnten.

 

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