Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

4.3

Justizverwaltung

4.3.1

Noch ein Jubiläum: 10 Jahre Übergangsbonus für GAST

Nach wie vor fehlt der staatsanwaltschaftlichen Datei GAST eine ausreichende Rechtsgrundlage. Jüngste Gesetzentwürfe aus dem Bereich der Justizministerkonferenz waren datenschutzrechtlich inakzeptabel. Jetzt ist das Land Schleswig-Holstein gefordert.

Immer noch wird die "Geschäftsstellenautomation der Staatsanwaltschaften" (GAST) ohne ausreichende Rechtsgrundlage betrieben. In den Dateien der Staatsanwaltschaften werden alle in Schleswig-Holstein eingeleiteten Ermittlungsverfahren erfaßt und landesweit gespeichert. Insgesamt umfassen sie ca. 500.000 Datensätze. Auch im vergangenen Jahr ist es nicht gelungen, Rechtsgrundlagen dafür in die Strafprozeßordnung einzufügen. Der Entwurf ist in einer Arbeitsgruppe der Justizministerkonferenz datenschutzrechtlich höchst unbefriedigend. Neben vielen anderen Punkten haben wir hauptsächlich folgendes kritisiert:

• Der Entwurf sieht vor, daß Strafverfolgsakten auch anderen Behörden zu Zwecken der "Rechtspflege" überlassen werden sollen. Der unpräzise Begriff "Rechtspflege" umfaßt wesentlich mehr als nur strafverfolgende Maßnahmen.
  
• Datenübermittlungen sollten bereits bei einer schlichten "Erforderlichkeit zur Erfüllung einer in der Zuständigkeit der anfragenden Stelle liegenden Aufgabe" zulässig sein. Weitere einschränkende Kriterien sieht der Entwurf nicht vor. Die besonders sensiblen Daten aus Strafverfahren sollen so behandelt werden wie beliebige sonstige bei öffentlichen Stellen vorhandene Daten.
  
• Einsicht in die vollständigen Akten soll immer dann gewährt werden können, wenn die Erteilung einer Einzelauskunft mit "unverhältnismäßig hohem Aufwand" verbunden wäre. In der Praxis der Justizverwaltung dürfte die Gefahr bestehen, daß sehr schnell der Aufwand als unverhältnismäßig hoch empfunden würde.
  
• Vorgesehen ist auch, daß personenbezogene Informationen bereits dann an Privatpersonen hätten weitergeleitet werden dürfen, wenn diese über einen Rechtsanwalt ein berechtigtes Interesse dargelegen. Dies wird dem hohen Stellenwert des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht gerecht, weil es einem nicht näher qualifizierten berechtigten Interesse untergeordnet werden soll. Allein die "Darlegung", also das bloße Vortragen, eines für berechtigt gehaltenen Interesses soll genügen. Wir haben verlangt, daß die Glaubhaftmachung bei Antragstellung und in besonderen Fällen der Nachweis des berechtigten Interesses Voraussetzung der Datenübermittlung sein müssen.
  
• Die vorgesehene Dateiregelung ist ein Musterbeispiel für eine nichtssagende Blankettvorschrift. Der Entwurf enthält keine einschränkenden Hinweise darauf, wessen Daten von den genannten Stellen verarbeitet werden dürfen. Die Speicherung von Informationen über jedermann soll erlaubt werden, wenn es bloß für "erforderlich" gehalten wird. Dies können Beschuldigte, Zeugen, Geschädigte oder Hinweispersonen sein, auch ohne daß gegen sie strafrechtlich ermittelt worden ist.
  
• Auch die Art der Daten, die gespeichert werden sollen, ist nicht näher bestimmt. Die Vorschrift schließt unterschiedslos alle Strafverfolgungsbehörden ein, so daß auch der farblose Hinweis auf die jeweilige Aufgabenerfüllung nicht weiterhielf. Eine derartige Regelung muß die Betroffenen sowie die über sie zu erfassenden Informationen präziser nennen.
  

Insgesamt ist festzustellen, daß die als Generalklausel für die Datenverarbeitung gedachte Vorschrift fast schrankenlos die beliebige Verwendung aller im Strafverfahren anfallenden Informationen zuließe. Damit würde sie das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung uneingeschränkt hinter die Erfordernisse der behördlichen Aufgabenerfüllung zurückstellen. In der vorgesehenen Form würde das Gesetz eine weit über den derzeitigen Inhalt von GAST hinausgehende Datenspeicherung erlauben.

Immerhin sieht der Entwurf eine Löschungspflicht für unzulässig gespeicherte Daten vor. Allein zur Unzulässigkeit kann es wegen der weitgefaßten Generalklauseln kaum kommen. Überdies fehlt eine Regelung, nach welcher Frist - auch unter Berücksichtigung der Fristen des Bundeszentralregistergesetzes - die Daten generell gelöscht werden müssen.

Der Entwurf enthält mehrere Ausnahmen von der Löschungspflicht zu Gunsten eines "verhältnismäßigen Aufwandes". Sogar nach der Übermittlung falscher Informationen soll selbst beim Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses des Betroffenen eine Richtigstellung unterbleiben dürfen, wenn sie "zu aufwendig" gewesen wäre.

Wen wunderte es dann letztlich noch, daß das Auskunftsrecht Betroffener geradezu spärlich bedacht werden soll. Anstatt den Umfang der zu erteilenden Auskunft zu regeln sowie Kostenfreiheit für Auskünfte zu gewähren, hat man nur daran gedacht, die Schriftform des Antrages im Gesetz zu regeln.

Die Vielzahl der aufgezeigten Probleme und Kritikpunkte macht überdeutlich, daß sich der Gesetzgeber keinesfalls darauf beschränken darf, ein Verfahren wie GAST einfach mit einigen Generalklauseln "abzusegnen". Bei den dort gespeicherten Daten geht es um Informationen über begangene bzw. häufig nur mutmaßlich begangene Straftaten, also um hochsensible Daten. Die Frage, wie lange auf solche Informationen zurückgegriffen werden kann, wer sie abrufen und an wen er sie weitergeben darf, kann für die Betroffenen buchstäblich von existentieller Bedeutung sein. Der Gesetzgeber steht also auch vor der Entscheidung, wie sich beispielsweise die Speicherfristen bei der Staatsanwaltschaft zu denen des Bundeszentralregisters verhalten sollen, ob es notwendig ist, daß jede Staatsanwaltschaft auf jedes abgeschlossene Verfahren - auch anderer Staatsanwaltschaften - zugreifen kann und wofür die abgerufenen Daten verwendet werden dürfen.

Mehrere Vorstöße des Justizministers des Landes mit dem Ziel, den Bundesgesetzgeber zu veranlassen, die Strafprozeßordnung entsprechend zu ergänzen, sind in den letzten Jahren gescheitert. Auch entsprechende Initiativen der Bundesregierung haben nicht zum Erfolg geführt. Nach diesen Erfahrungen kann trotz ständiger gegenteiliger Absichtserklärungen aus Bonn wohl kaum mit einer raschen und zufriedenstellenden Änderung der Rechtslage gerechnet werden.

Die Vorlage eines eigenen Gesetzentwurfes im Schleswig-Holsteinischen Landtag hat der Justizminister bislang immer mit dem Hinweis abgelehnt, bei der Strafprozeßordnung handele es sich um Bundesrecht und der Bund bereite gerade entsprechende Gesetze vor. Diese Argumentation kann nicht mehr allzulange aufrecht erhalten werden.

Unbestritten gehört das Strafprozeßrecht zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Das Land kann also Rechtsvorschriften solange und soweit erlassen, wie der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch macht. Daß Landesgesetze in diesem Bereich durchaus möglich und sinnvoll sind, hat das Land Berlin unter Beweis gestellt. Ein Verfahren wie GAST wäre in Berlin durch die entsprechenden Vorschriften des Berliner "Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes" gedeckt.

4.3.2

Konsequenzen aus der Prüfung in den Justizvollzugsanstalten

Justizminister verbessert den Datenschutz in den Justizvollzugsanstalten.

Bereits in den letzten beiden Tätigkeitsberichten (14. TB, S. 44 ff. und 15. TB, Tz. 4.3.3) haben wir uns ausführlich mit den von uns festgestellten datenschutzrechtlichen Defiziten im Strafvollzug befaßt. Leider ist auch zum Ende dieses Berichtszeitraumes festzustellen, daß es trotz mehrerer Anläufe dem Bundesgesetzgeber bis heute nicht gelungen ist, datenschutzrechtliche Vorschriften in das Strafvollzugsgesetz aufzunehmen.

Bei der Behebung der von uns aufgezeigten Schwachstellen bei der Erhebung, Speicherung, Übermittlung und Löschung personenbezogener Daten Gefangener und Dritter hat es gleichwohl auch im Berichtsjahr weitere Fortschritte gegeben:

• Die Zirkulation von Daten über Gefangene in den Justizvollzugsanstalten wird auf das notwendige Maß eingeschränkt.
  

  Bei der Weitergabe sog. Basisdaten eines Gefangenen (A-Bogen) innerhalb der Justizvollzugsanstalten wird entsprechend der Erforderlichkeit für die Aufgabenerfüllung der einzelnen Empfänger differenziert.
  

  Ein entsprechender Nachweis der Erforderlichkeit ist zuvor gegenüber dem Datenschutzbeauftragten der Justizvollzugsanstalt zu erbringen. An Stellen außerhalb des Vollzuges werden nur noch die zur Identifizierung erforderlichen personenbezogenen Daten mitgeteilt.
  

• Gefangenenpersonalakten werden auf das für den Vollzug erforderliche Maß beschränkt.
  

  Kernstück der über Gefangene existierenden Datensammlungen ist die Gefangenenpersonalakte, deren bisherige Gestaltung und unkontrollierbare Nutzung ein Hauptkritikpunkt gewesen ist. Aufgeteilt ist diese Akte in drei Abschnitte und das Urlaubsheft (sog. Heftnadel). Darin werden nach einer bundeseinheitlichen Verwaltungsvorschrift die verschiedensten Einzelvorgänge erfaßt. "Heftnadel" 1 enthält umfangreiche Angaben und Beschreibungen zur Person des Gefangenen auf zum Teil standardisierten Formblättern, die Aufstellung und Fortschreibung des Vollzugsplanes, Übersichten über Vollzugsmaßnahmen sowie Urlaub und Ausgang.
  

  "Heftnadel" 2 dient zur Aufnahme der Einweisungsunterlagen (einschließlich vollständiger Urteile und/oder Anklageschriften sowie evtl. medizinischer Gutachten), Überhaftersuchen und Strafzeitberechnungen.
  

  Auch wenn an dieser Einteilung weiterhin unverändert festgehalten werden soll, wird die 3. "Heftnadel" künftig nur noch vollzugsrelevantes Schriftgut enthalten und nicht mehr wie bisher

  alle sonstigen Schriftstücke in der Reihenfolge ihres Entstehens. Solche Schriftstücke werden in einem Ablageheft als Beiheft aufbewahrt. Damit ist die Gefangenenpersonalakte nicht nur im Interesse der Übersichtlichkeit von Routinevorgängen entlastet. Aus datenschutzrechtlicher Sicht wichtig ist, daß sich nun mit diesem Ablageheft eine Vielzahl von anstaltsinternen Vorgängen ohne Beiziehung der gesamten Gefangenenpersonalakte erledigen lassen.
  

• Zugriff auf Gefangenenpersonalakten eingeschränkt
  

  Durch die Aufbewahrung der Gefangenenpersonalakten, Urlaubshefte und Ablagehefte in verschließbaren Metallschränken soll künftig eine unbefugte Zugriffs- oder Einsichtsmöglichkeit verhindert werden. Darüber hinaus ist der Personenkreis, der ein Zugriffsrecht auf diese Akten besitzt, erheblich eingeschränkt worden. Einsichtnahme und Herausgabe der Gefangenenpersonalakten werden dokumentiert. Der Aktenumlauf in der Justizvollzugsanstalt erfolgt nur noch in Verschlußmappen. Durch diese Maßnahmen dürfte sich die Gefahr der mißbräuchlichen Nutzung von Gefangenenpersonalakten verringern.
  
  

• Daten über dritte Personen
  

  Unserer Forderung, die in Strafurteilen und/oder Anklageschriften enthaltenen personenbezogenen Daten Dritter unkenntlich zu machen, will der Justizminister allerdings nicht nachkommen. Zwar räumt er ein, daß es für die Erhebung und Speicherung solcher Daten derzeit an einer Rechtsgrundlage mangelt, doch hält er es zur Durchführung eines geordneten Strafvollzuges für unverzichtbar, personenbezogene Daten über dritte Personen wie Tatopfer, Mittäter oder Zeugen zu verarbeiten. Nur so könnten wirksame Schutzfunktionen gegenüber Tatopfern oder Zeugen bei dauerhaften Vollzugslockerungen wie Urlaub und Freigang wahrgenommen werden. Insoweit sehen wir noch weiteren Erörterungsbedarf. Es müßte zumindest sichergestellt werden, daß diese Daten tatsächlich nur für diese Zwecke verwendet werden.
  
  

• Ärztliche Versorgung soll in einer Gesundheitsdienstordnung geregelt werden.
  

  Der gesamte Bereich der ärztlichen Versorgung in den Vollzugseinrichtungen des Landes soll in einer Gesundheitsdienstordnung zusammenfassend neu geregelt werden. Schon jetzt werden Gefangenenlichtbilder nicht mehr zu den Gesundheitsakten genommen. Auch die automatische Zuleitung von Gefangenenpersonalakten an den Anstaltsarzt unterbleibt. Gesundheitsakten werden an Ärzte außerhalb des Vollzugs nicht weitergegeben. Überweisungen erfolgen künftig unter Befundmitteilung durch Arztbrief.
  

  Wird bei Beschwerden Gefangener, die die ärztliche Versorgung betreffen, in besonders gelagerten Einzelfällen die Einsichtnahme in Gesundheitsakten durch zuständige Aufsichtsbeamte erforderlich, so bedarf es einer Einwilligungserklärung der Gefangenen.
  
  

• Informationen über HIV-Infektionen
  

  Hier sind die Überlegungen für eine datenschutzkonforme Lösung noch nicht abgeschlossen. Beabsichtigt ist, jeglichen Hinweis auf HIV-Infektionen in Akten, Listen und auf andere Weise zu unterlassen. Soweit erforderlich, sollen derartige Informationen auf ärztliche Anordnung in einem verschlossenen Umschlag zur Gefangenenpersonalakte genommen werden.

  Auch bei der Vorführung HIV-infizierter Gefangener zu Gerichtsterminen erhalten Richter künftig nicht mehr wie bisher drei Tage zuvor eine routinemäßige Vorabinformation.
  

  Die endgültigen Regelungen sollten noch 1993 in einer Änderung des sogenannten AIDS-Erlasses festgelegt und vor Inkrafttreten mit uns abgestimmt werden. Bislang liegt uns dieser angekündigte Erlaß allerdings nicht vor.
  
  

• Akten in der sozialtherapeutischen Abteilung
  

  Die im Rahmen von Behandlungen in der sozialtherapeutischen Abteilung offenbarten persönlichen Daten und Erkenntnisse werden speziell in der JVA Lübeck in der sog. Behandlungsakte festgehalten.
  

  Unsere Auffassung, daß diese Akten dem besonderen Schutz der ärztlichen Schweigepflicht unterliegen müssen, vermag der Justizminister nicht zu teilen. Zwar werden diese Akten unter Verschluß genommen und sind ausschließlich dem Vollzugsleiter und beiden Vollzugsabteilungsleiterinnen der JVA Lübeck zugänglich, doch genießen sie in den Augen des Justizministers keinen weiter gehenden Schutz gegenüber in anderen Vollzugsbereichen erhobenen Daten und Erkenntnissen. Hierzu sind weitere Erörterungen notwendig, denn wir gehen nach wie vor davon aus, daß die dem Anstaltspsychologen anvertrauten Daten einem besonderen strafrechtlichen Schutz unterliegen.
  

• Briefkontrolle
  

  Eingehende Post wird nur noch in Gegenwart des Gefangenen einer Sichtkontrolle unterzogen. Eine inhaltliche Überprüfung bleibt bei konkretisierbaren und objektivierbaren Anhaltspunkten auf Einzelfälle beschränkt.
  
  

4.3.3

Wahrung der Persönlichkeitsrechte bei der Häftlingsüberwachung

Auch bei der Überwachung inhaftierter Terroristen müssen die Persönlichkeitsrechte gewahrt bleiben. Das Verfahren wird in Schleswig-Holstein modifiziert.

Im 13. Tätigkeitsbericht (S. 27) haben wir auf Rechtsverstöße im Zusammenhang mit der Überwachung von Gefangenen aus der terroristischen Szene (sogenannte Häftlingsüberwachung) hingewiesen.

Seinerzeit hatten wir erreicht, daß eine Übermittlung von Daten aus der Häftlingsüberwachung an die Verfassungsschutzbehörde nur zur Terrorismusbekämpfung und zur Verhütung der im Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (G 10) aufgeführten Straftaten in Betracht kommt. Unsere weiter gehenden Kritikpunkte am Verfahren der Häftlingsüberwachung blieben zunächst offen.

Sowohl der Justizminister als auch der Innenminister haben inzwischen eingeräumt, daß ausschließlich der jeweiligen Justizvollzugsanstalt die Kompetenz zukommt, eine Überwachung der Besucher und des Schriftwechsels mit Gefangenen aus dem Terrorismusbereich anzuordnen. In der alleinigen Entscheidung der Anstalt liegt es auch, ob und inwieweit bei Überwachungsmaßnahmen gewonnene Erkenntnisse verwertet und Informationen an die Polizei weitergeleitet werden sollen. Anordnungskompetenz und die weitere Verarbeitung der bei der Häftlingsüberwachung anfallenden Daten finden ihre Rechtsgrundlage ausschließlich in den Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes, die der Justizminister durch Erlaß konkretisiert hat.

Die Anordnung der Besuchsüberwachung ist damit nur zulässig, soweit Sicherheits- und Ordnungsbelange der Anstalt berührt sind. Weiterhin wurde festgelegt, daß alle Ersuchen der Anstaltsleitung an die Polizei um Amtshilfe im Rahmen der Häftlingsüberwachung entweder in der Gefangenenpersonalakte selbst oder in einem entsprechenden Beiheft zu dokumentieren sind. Dies gilt auch für die Entscheidungsgründe für Mitteilungen an die Polizei aus der Besuchsüberwachung sowie aus Briefkontakten.

Eine Ablichtung der Ausweise von erstmaligen Besucherinnen und Besuchern sowie die Speicherung entsprechender Daten durch die Polizei erfolgt nicht mehr. Sichergestellt ist auch, daß Handschriftenproben anläßlich von Besuchskontakten nur noch im Rahmen der gesetzlichen Voraussetzungen des Landesverwaltungsgesetz erhoben und gespeichert werden.

Dieser Erlaß des Justizministers trägt dazu bei, daß in Schleswig-Holstein die Verwaltungsvorschriften zur Häftlingsüberwachung auf das gesetzlich zugelassene Maß zurückgeführt werden.