Hinweise des ULD zur datenschutzgerechten Ausgestaltung von Hausbesuchen durch die Sozialleistungsträger im Bereich der Leistungsgewährung nach den Vorschriften des SGB II und SGB XII
Stand 01.09.2007
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Dienstanweisung zur Berücksichtigung persönlichkeits- und datenschutzrechtlicher Bestimmungen bei der Durchführung von Hausbesuchen
Anhang I: Auftrag zur Durchführung eines Hausbesuches
Anhang II: Musterprotokoll zur Durchführung eines Hausbesuches (Bestandteil des Prüfberichtes)
Anhang III: Prüfbericht zum Prüfprotokoll
I. Allgemeines
Immer häufiger ist der Presse zu entnehmen, dass Sozialleistungsträger, wie zum Beispiel die Bundesagentur für Arbeit (BA), den Hausbesuch als eine legitime und insbesondere effektive Form der Ermittlung von Sachverhalten ansehen. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SGB II sollen die Leistungsträger im Bereich der Gewährung von Arbeitslosengeld II sogar einen Außendienst zur Bekämpfung von Leistungsmissbrauch einrichten. Viele Behörden sind sich der damit verbundenen datenschutzrechtlichen Konsequenzen gar nicht bewusst. Derzeit geht es vorrangig um die Möglichkeit der Kostenreduzierung.
Gerade im Bereich der Sozialleistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitsuchende - (SGB II) und dem Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch – Sozialhilfe - (SGB XII) werden Hausbesuche immer öfter durchgeführt, weil viele Fälle sich nach Meinung der Behörden nicht anderweitig aufklären lassen. Dabei ist stets zu prüfen, ob nicht vorrangig andere Möglichkeiten der Bedarfsklärung möglich sind.
Hausbesuche im Wege des SGB II und SGB XII werden insbesondere aus zwei verschiedenen Gründen durchgeführt. Ein Hausbesuch dient zum einen der Bedarfsfeststellung und zum anderen der Bedarfskontrolle (=Missbrauchskontrolle). Die Grenze bzw. der Unterschied zwischen diesen beiden Aspekten ist fließend.
Der Mensch hat nach Artikel 1 Abs. 1 i.V.m. Artikel 2 Abs. 2 Grundgesetz (GG) das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Privat-, Geheim- und Intimsphäre des Menschen wird dadurch geschützt. Die Sozialträger haben nur in ganz bestimmten Fällen ein Recht auf Durchführung eines Hausbesuches, doch auch dann muss die Verwaltung Artikel 13 GG, die Unverletzlichkeit der Wohnung, beachten. Dieses Grundrecht ist ein Individualrecht. Jeder Betroffene [1], bei dem ein Hausbesuch durchgeführt werden soll, kann der Behörde den Zutritt zur Wohnung verweigern. Dem Betroffenen kann dadurch allenfalls, wenn der Sachverhalt nicht anderweitig geklärt werden kann, die Leistung ganz oder teilweise versagt werden (§ 60 ff SGB I). Wichtig ist, dass der Betroffene bestimmt, ob, wann und inwieweit der Behördenmitarbeiter die Wohnung betritt.
Das staatliche Handeln wird im großen Maße, wie bereits kurz erläutert, durch das Grundgesetz (GG) vorgegeben. So steht über allen Handlungen des Staates Artikel 20 GG. Durch diesen Artikel wird die Verwaltung verpflichtet, belastende Amtshandlungen gegenüber einem Bürger nur aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage durchzuführen. Man spricht hier von dem Gesetzesvorbehalt. Auf der anderen Seite steht der Gesetzesvorrang. Das bedeutet: Die Verwaltung darf mit ihrem Handeln nicht gegen bestehendes Recht verstoßen.
II. Grundlegende Überlegungen vor der Durchführung eines Hausbesuches
Der wichtigste zu beachtende Grundsatz ist der „Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“. Die Verwaltung darf hiernach nur das geeignete, erforderliche und angemessene Mittel zur Zielerreichung einsetzen.
- Geeignet ist ein Mittel, wenn es das angestrebte Ziel fördert.
- Erforderlich ist das Mittel, wenn es kein gleich geeignetes und weniger belastendes Mittel gibt.
- Angemessen ist das Mittel, wenn der Erfolg und die Beeinträchtigung des Betroffenen in keinem offenbaren Missverhältnis zueinander stehen.
Um den Artikel 20 GG nicht zu verletzen, braucht die Verwaltung eine Ermächtigungsgrundlage zur Durchführung eines Hausbesuches. Im Grundsatz findet sich die Ermächtigungsgrundlage in § 20 SGB X i.V.m. § 21 Abs. 1 Nr. 4 SGB X. Die Grenze der Erhebung von Sozialdaten findet sich in § 67a Sozialgesetzbuch Zehntes Buch – Sozialverwaltungsverfahren -. Hiernach darf die Behörde nur die Sozialdaten ermitteln, die zur Aufgabenerfüllung erforderlich sind. Es ist oftmals im konkreten Einzelfall schwierig, genau zu definieren, was erforderlich ist.
Die Behörde hat gemäß § 67a Abs. 2 S. 1 SGB X die Möglichkeit, den Antragsteller persönlich zu befragen. Nur in besonderen Fällen besteht die Möglichkeit der Befragung eines Dritten ohne Kenntnis des Betroffenen nach § 67a Abs. 2 S.2 SGB X. Die Vorgehensweise ist hier von dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geprägt. Die persönliche Befragung des Betroffenen hat gemäß § 67a Abs. 2 S. 1 SGB X Vorrang. („Grundsatz der vorrangigen Befragung beim Betroffenen“).
Wichtig ist, dass die Behörde den Betroffenen gemäß § 67 a Abs. 3 Nr. 1-3 SGB X über die Rechtslage informiert und ihn in den Ermittlungsprozess einbezieht.
Somit lässt sich festhalten, dass Hausbesuche nur in wenigen bzw. besonders begründeten Fällen möglich sind. Immer dann, wenn sich die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale bezogen auf den einzelnen Sachverhalt nicht anderweitig (Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit) ermitteln lassen, kann die Behörde mit Hilfe eines Hausbesuches versuchen, den Sachverhalt abschließend zu klären.
Der Hausbesuch ist auch immer nur dann durchzuführen, wenn er zur Klärung bereits bekannter Indizien hilft. Eine routinemäßige Durchführung von Hausbesuchen zur Feststellung von Leistungsmissbrauch ohne vorherige Indizien ist nicht zulässig. (“Verdachtsfindung”).
Die Behörden müssen ein klar strukturiertes Verfahren bei der Durchführung von Hausbesuchen vorgeben, an dem sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter orientieren können. Die Einrichtung eines zentralen Ermittlungsdienstes könnte hier hilfreich sein. Diese Methode wird aber nur in größeren Behörden umsetzbar sein.
Als Hilfestellung hat das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig - Holstein eine Musterdienstanweisung entwickelt.
III. Praxisbezogene Hinweise zur datenschutzgerechten Ausgestaltung von Hausbesuchen
Bevor die Behörde einen Hausbesuch anstrebt, sollten folgende Punkte berücksichtigt werden:
- Vor Durchführung eines Hausbesuches ist stets zu prüfen, ob nicht andere Möglichkeiten der Sachverhaltsklärung bestehen, die weniger belastend für den Bürger sind.
- Der konkrete Grund des Hausbesuches, z.B. Anhaltspunkte für einen Leistungsmissbrauch, ist in der Akte zu vermerken.
- Über die Durchführung des Hausbesuches sollte der Leiter oder ein speziell beauftragter Mitarbeiter des Amtes entscheiden.
- Hausbesuche dürfen nur durch besonders autorisierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durchgeführt werden.
- Die Beauftragung und die Durchführung müssen schriftlich festgehalten werden. (In der Anlage zur Musterdienstanweisung befinden sich Muster eines Prüfauftrages, eines Prüfprotokolls und eines Prüfberichtes, die von den Behörden verwendet werden können.)
- Hausbesuche dürfen nur dann „unangemeldet“ durchgeführt werden, wenn die Besonderheiten des zu klärenden Sachverhaltes eine Terminvereinbarung nicht zulassen.
Bei der Durchführung des Hausbesuches sollte die Behörde folgende Punkte berücksichtigen:
- Der Hausbesuch sollte durch ein Team, bestehend aus einer Mitarbeiterin und einem Mitarbeiter, durchgeführt werden.
- Die Mitarbeiter des Amtes haben sich zu Beginn des Hausbesuches unaufgefordert durch Vorlage ihres Dienstausweises auszuweisen.
- Die Mitarbeiter sollten bei der Durchführung ein einheitliches Verfahren anstreben. Aus diesem Grund enthält die Musterdienstanweisung in der Anlage die o.g. Muster.
- Die Gründe für den Hausbesuch müssen dem Betroffenen zu Beginn des Hausbesuches in einem Gespräch erläutert werden.
- Die Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter müssen darauf hinweisen, dass der Betroffene den Zutritt zur Wohnung verweigern kann und welche Folgen die Verweigerung des Zutritts hat. Die Behördenmitarbeiter dürfen den Betroffenen nicht durch Vorspiegeln falscher Tatsachen unter Druck setzen. Eine Aufklärung über das Zutrittverweigerungsrecht und die daraus möglichen Folgen genügt. Der Betroffene entscheidet selbstständig, ob er den Mitarbeitern Zutritt gewährt oder nicht.
- Grundsätzlich ist von einer Befragung minderjähriger Personen abzusehen. Minderjährige dürfen nur im Wege eines Hausbesuches befragt werden, wenn Sie unmittelbar Betroffene sind und das Einverständnis des gesetzlichen Vertreters zur Befragung vorliegt. Eine Befragung eines Minderjährigen über die persönlichen Verhältnisse eines Dritten ist grundsätzlich unzulässig.
- Eine routinemäßige Durchsicht der Schränke ist nicht zulässig. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kann sie jedoch möglich sein, wenn eine Sachverhaltsklärung sonst nicht möglich wäre. Hierzu bedarf es jedoch der ausdrücklichen Einwilligung des Betroffenen.
- Während des Hausbesuches ist der Betroffene über die Verfahrensabläufe zu informieren. Er hat das Recht, während des Hausbesuches Einsicht in das Prüfprotokoll zu nehmen. Der Betroffene hat jederzeit die Möglichkeit den Hausbesuch abzubrechen, mit der möglichen Folge eines nicht vollständig ermittelten Sachverhaltes.
- Dem Betroffenen ist auf Wunsch eine Abschrift des Prüfprotokolls auszuhändigen.
- Der Betroffene kann nach Abschluss des Hausbesuches eine Gegendarstellung erstellen.
- Im Grundsatz ist von einer Befragung dritter Personen, wie z.B. Nachbarn oder einem Hausmeister Abstand zu nehmen. Unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kann eine Befragung Dritter ohne Wissen des Betroffenen unumgänglich sein, wenn eine Sachverhaltsklärung sonst nicht möglich wäre. Die dürfte aber nur in wenigen, begründeten Einzelfällen der Fall sein.
- Eine Datenspeicherung nach Abschluss des Hausbesuches durch den Ermittlungsdienst ist grundsätzlich unzulässig. Sobald der Hausbesuch abgeschlossen ist und die Ergebnisse an den Auftraggeber (z.B. die Arbeitsgemeinschaft) übermittelt worden, hat der Ermittlungsdienst alle personenbezogenen Daten zu löschen.
IV. Besonderheiten
Durchführung einer Observation
Die Durchführung einer Observation durch die Mitarbeiter des Amtes bzw. durch beauftragte dritte Personen oder Stellen (Privatdetektive/Detekteien) ist grundsätzlich unzulässig.
Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht führt in seinem Beschluss vom 21.03.2007 aus, Aktenzeichen 3 BS 396/05 aus, dass Ermittlungsmaßnahmen wie z.B. eine verdeckte (optische / akustische) Überwachung, das Anbringen von GPS- Peilsendern an einem PKW oder das Ermitteln unter einer Legende erhebliche Eingriffe in das durch Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht und das davon umfasste Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Für behördliche Eingriffe in dieses Grundrecht bedürfe es einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht.
Eine solche gesetzliche Grundlage ist für die Leistungsträger weder in den Vorschriften des SGB, noch im LDSG Schleswig-Holstein enthalten.
Erkenntnisse, die rechtswidrig aus der Durchführung verdeckter Observationen gewonnen wurden, dürfen von den Leistungsträgern nicht verwendet werden.
Eheähnliche Gemeinschaften
Häufig ist der Presse zu entnehmen, dass Hausbesuche zur Feststellung eheähnlicher Gemeinschaften durchgeführt werden. Fraglich ist aber, ob mit Hilfe des Hausbesuches eine derartige Feststellung getroffen werden kann. [2] Der Hausbesuch eignet sich nur bedingt zur Feststellung einer eheähnlichen Gemeinschaft, denn hierfür sind Informationen notwendig, die nicht oder nur schwer im Wege eines Hausbesuches geklärt werden können. Hierzu zählen z.B. Abstammung der Kinder, gemeinsame Konten oder Versicherungen. [3] Diese Informationen können unter Umständen auch ohne die Durchführung eines Hausbesuches festgestellt werden. Hierzu eignet sich z. B: die Vorsprache im Amt oder die Vorlage von Dokumenten, aus denen sich in der Regel bereits eheähnliche Gemeinschaften erkennen lassen. So kann geklärt werden, wer die leiblichen Eltern eines Kindes sind, ob es gemeinsame Versicherungen gibt oder ob ein gemeinsames Konto besteht. Der Hausbesuch ist allenfalls in der Lage, noch „Restzweifel“ ausräumen oder bereits bekannte Indizien bestätigen.[4]
Befragung Minderjähriger
Immer wieder erreichen uns Anfragen, ob eine Befragung Minderjähriger zulässig ist. Eine Befragung Minderjähriger ist grundsätzlich unzulässig. Eine Befragung Minderjähriger darf nur im Ausnahmefall und sollte im Zweifel nur dann durchgeführt werden, wenn das Kind unmittelbar betroffen ist und das Einverständnis des gesetzlichen Vertreters zur Befragung vorliegt.
Durchsicht der Schränke
Wichtig ist, dass den Mitarbeitern mit der Erlaubnis die Wohnung betreten, noch kein Recht auf Durchsicht der Schränke eingeräumt wird. Viele Petenten sind sich unsicher, ob man die Einsicht in die Schränke über sich ergehen lassen muss. Niemand kann gezwungen werden, den Inhalt seiner Schränke zu zeigen. Der Behördenmitarbeiter braucht zur Durchsicht der Schränke die ausdrückliche Einwilligung des Betroffenen und auch dann kann der Betroffene jederzeit die Erlaubnis für einzelne Schränke versagen. Wichtig ist, dass mit dem Öffnen der Schränke nicht gleichzeitig das „Wühlen in der Unterwäsche“ gemeint ist. Akzeptabel ist lediglich ein kurzer Blick in die Schränke.
Befragung von Nachbarn
Nach § 67 a Abs. 2 Satz 1 SGB X sind Sozialdaten grundsätzlich beim Betroffenen zu erheben. Von einer Befragung dritter Personen ist daher grundsätzlich abzusehen.
Nach § 67a Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 b aa) SGB X wäre die Erhebung von Sozialdaten ohne Mitwirkung des Betroffenen bei anderen Personen oder Stellen zulässig, wenn die Aufgaben nach diesem Gesetzbuch ihrer Art nach eine Erhebung bei anderen Personen oder Stellen erforderlich machen und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt werden.
So kann z. B. ein fehlendes Türschild zusammen mit dem Umstand, dass der Betroffene bei wiederholten Hausbesuchen nicht angetroffen werden kann, Zweifel aufkommen lassen, ob der Betroffene tatsächlich die angegebene Wohnung bewohnt. Die Befragung der Nachbarn („Wohnt Herr / Frau XXX hier noch?“) mag insoweit zu einer Klärung des Sachverhaltes beitragen und kann aus datenschutzrechtlicher Sicht grundsätzlich nicht beanstandet werden.
Grundsätzlich ist nach § 67a Abs. 4 SGB X zu beachten, dass, wenn Sozialdaten statt beim Betroffenen bei einer nicht-öffentlichen Stelle erhoben werden, diese auf die Rechtsvorschrift, die zur Auskunft verpflichtet, sonst auf die Freiwilligkeit der Angaben hinzuweisen ist. Eine entsprechende Aufklärung des befragten Nachbarn, verbunden mit einer Aufklärung über die Identität der erhebenden Stelle, dürfte für den Betroffenen i.d.R. nachteilig sein, erhält der befragte Nachbar doch durch diese Aufklärung Kenntnis vom Status des Betroffenen als Hilfeempfänger nach dem SGB II. In dieser Fallkonstellation kann daher von einer Aufklärung des befragten Nachbarn abgesehen werden.
Anders zu bewerten sind jedoch weitergehende Fragen an den Nachbarn. Soll also der Nachbar gezielt zu konkreten Lebensumständen des Betroffenen befragt werden (Wer lebt noch in dieser Wohnung? Gibt es eine/n Lebensgefährtin bzw. Lebensgefährten? Wissen Sie ob/wo Ihr Nachbar arbeitet?) greift die Unterrichtungspflicht des § 67a Abs. 4 SGB X uneingeschränkt. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass derartig konkrete Befragungen von Nachbarn im Hinblick auf die Anforderungen des § 67a Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SGB X, wenn überhaupt, nur in äußerst wenigen und von dem Leistungsträger konkret zu begründeten Einzelfällen zulässig sein dürfte. In der Regel dürfte es stets anderweitige bzw. vorrangige Möglichkeiten der Sachverhaltsklärung geben.
Anfertigung von Fotografien / Videoaufzeichnung
Das Fotografieren bzw. eine Videoaufzeichnung stellt eine besondere Form der Datenerhebung bzw. Datenspeicherung dar. Auch hier gilt es den Grundsatz der Erforderlichkeit zu beachten.
Eine Fotografie bzw. eine Videoaufzeichnung bedingt die Dokumentation einer Vielzahl von Informationen über den Betroffenen. In den wenigsten Fällen dürfte dieser Umfang der Datenerhebung bzw. –speicherung tatsächlich in Gänze erforderlich sein. Das Fotografieren bzw. eine Videoaufzeichnung dürfte daher nur in äußerst wenigen und gesondert zu begründeten Einzelfällen erforderlich und damit zulässig sein.
[3] BVerfG, Urteil vom 17. November 1992, 1 BvL 8/87
[4] siehe auch ULD Bericht www.datenschutzzentrum.de/material/themen/pruefbe/auslbeki.htm, 03/2000
