27. Tätigkeitsbericht (2005)

11   | Informationsfreiheit

Auch nach fünf Jahren Informationsfreiheitsgesetz  Schleswig-Holstein (IFG-SH)  besteht hierzu großer Beratungsbedarf bei den Behörden und Bürgern. Durch unsere Vermittlung bei Beschwerden und Anfragen ist es zumeist möglich, Konflikte zur Zufriedenheit der Behörden wie der Petenten zu lösen.

Vermittlungsversuche sind dann erfolglos, wenn beide Seiten voneinander abweichende klare rechtliche Standpunkte vertreten. In diesen Fällen ist oft ein gerichtliches Verfahren nicht zu vermeiden. Dies muss nicht nur negativ gesehen werden, eignen sich doch solche Musterverfahren zur rechtlichen Klärung streitiger Fragen. Ein Streitpunkt betraf die Frage, ob das IFG-SH auf fiskalisches Handeln einer Behörde anwendbar ist. Davon sind wir seit Jahren überzeugt (24. TB, Tz. 13.1; 25. TB, Tz. 13.2; 26. TB, Tz. 12.2). Unsere Auffassung wurde durch ein nunmehr rechtskräftiges Urteil bestätigt (Tz. 11.1).

 

11.1   | Interessante Einzelfälle

Beanstandung wegen Untätigkeit

Ein Petent wollte in Erfahrung bringen, wann ein städtisches Heizkraftwerk veräußert worden und in welcher Form die Stadt weiterhin an dem Kraftwerk beteiligt ist. Ihn interessierte insbesondere, in welcher Weise die Stadt Wahlstedt Einfluss auf die Betriebsführung des Kraftwerkes nehmen kann und welche vertraglichen Vereinbarungen über die Versorgung des Stadtgebietes getroffen worden sind. Der Petent erhielt auf seine Anfragen nie eine Antwort. Auch unsere mehrfachen Aufforderungen zur Stellungnahme blieben schlichtweg ohne Antwort. Dies zwang uns zu einer förmlichen Beanstandung, verbunden mit der Erwartung, dass die Kommunalaufsicht diese Rechtsverweigerung beendet. Unabhängig davon prüfen der Petent und seine Rechtsanwälte ein gerichtliches Vorgehen gegen die Stadt.

Anwendbarkeit des IFG im Zwangsgeldverfahren?

Gerichte, Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden sowie Disziplinarbehörden sind, soweit sie als Organe der Rechtspflege oder aufgrund besonderer Rechtsvorschriften in richterlicher Unabhängigkeit tätig werden, vom Anwendungsbereich des IFG-SH ausgenommen. Zwangsgeldverfahren, die der Vollstreckung hoheitlicher Anordnungen dienen, unterliegen den Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes. Bei diesen öffentlichen Verwaltungstätigkeiten findet das IFG-SH ohne Einschränkung Anwendung. Bürger haben also grundsätzlich Anspruch auf Einsicht in eine Androhung oder die Festsetzung eines Zwangsgeldes. Berechtigten Interessen – der Behörde oder Dritter, deren Betriebsgeheimnisse bzw. personenbezogenen Daten betroffen sein könnten – kann ausreichend durch die Ausnahmetatbestände und Ausschlussgründe, die das IFG-SH vorsieht, Rechnung getragen werden.

Aufsicht über die Bauaufsicht

Kann ein Mieter in die bauaufsichtsrechtlichen Akten seines Vermieters Einsicht nehmen? Mit dieser Frage wandte sich eine Behörde an uns. Der Mieter hatte den Verdacht, dass seine Kellerwohnung nach den baurechtlichen Vorschriften gar nicht als Wohnraum hätte vermietet werden dürfen. Bei den Bauaufsichtsunterlagen handelt es sich um personenbezogene Daten, weshalb eine Offenbarung nur in Betracht kommt, wenn der Antragsteller bei der Behörde glaubhaft machen kann, dass er ein rechtliches Interesse an der Offenbarung der Information hat und überwiegende schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht entgegenstehen.

Hier bestand ein berechtigtes Interesse des Petenten in einem möglichen zivilrechtlichen Anspruch gegen seinen Vermieter. Sollte sich herausstellen, dass keine Genehmigung zur Vermietung des Kellergeschosses vorlag, so könnte sich hieraus eine Schadensersatzpflicht ergeben. Schutzwürdige Belange des Vermieters lagen demgegenüber nicht vor.

Einsicht in Unterlagen über die Erhebung von Ausbaubeiträgen

Nach Ausbau mehrerer Straßen im Rahmen eines gemeindlichen Bauprojektes wurden die Eigentümer der Anliegergrundstücke zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen. Einer der betroffenen Grundstückseigentümer begehrte Einsicht in die maßgeblichen Kalkulationen der Ausbaubeiträge. Dabei wollte er nicht nur eine allgemeine Kostenzusammenstellung, sondern auch die Bescheide der anderen Grundstückseigentümer einsehen. Die Behörde hatte berechtigte Bedenken gegen die Offenbarung der Beitragsbescheide. Der Informationsanspruch des Grundstückseigentümers war zu beschränken. Eine Offenbarung der Daten der anderen Eigentümer ist nur ausnahmsweise zulässig, soweit ein rechtliches Interesse an der Offenbarung dieser Daten besteht. Dieses Interesse ist durch schlüssige Tatsachen glaubhaft zu machen. Ist eine personenbezogene Offenbarung nicht möglich, kann eine Einsichtnahme dennoch nach erfolgter Anonymisierung  erfolgen. Wegen des kleinen betroffenen Personenkreises war dies jedoch hier nicht möglich. Möglich bleibt die Einholung der Einwilligung  der anderen Grundstückseigentümer. Der Antragsteller ist hierauf und auf die Notwendigkeit eines entsprechenden Antrags hinzuweisen.

Transparenz bei Gebühren für die Abwasserbeseitigung

Ein Bürger einer Gemeinde interessierte sich für die Gebührenberechnungsunterlagen der Abwasserbeseitigung. Die Gemeinde war bereit, ihm Einsicht zu gewähren. Kopien der Berechnungen wollte sie jedoch trotz Bitte des Petenten nicht zulassen. Wir wiesen die Gemeinde darauf hin, dass nach dem IFG-SH auch ein Anspruch auf Erstellung und gegebenenfalls auf Versendung von Kopien besteht. Doch auch dies befriedigte den Petenten noch nicht. Er beantragte nunmehr Einsicht in die Unterlagen, die Grundlage für die gemeindliche Berechnung der Flächen waren. Hierdurch wären personenbezogene Daten von Grundstückseigentümern offen gelegt worden. Es wurde daher eine Anonymisierung  der Flächenermittlung vereinbart. Nach mehrfacher Überprüfung der Daten wurde von der Gemeinde eine Aggregation der Daten erstellt, bei denen ein Bezugzu den einzelnen Grundstückseigentümern ausgeschlossen werden konnte. Später wurde deutlich, dass es dem Petenten insbesondere um die Flächenberechnungen bei den gemeindeeigenen Grundstücken ging. Gegen eine Offenbarung dieser Daten bestanden keine Bedenken, da keine privaten Grundstückseigentümer betroffen sind.

Auskunft  an einen Stadtvertreter

Ausschusssitzungen der Städte bzw. Gemeinden finden zum Teil unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Hinsichtlich des nichtöffentlichen Teils der Sitzungen sind die Stadtvertreter verpflichtet, die erhaltenen Informationen nicht weiterzugeben. Nun wandte sich ein Stadtvertreter als Privatperson an seine Stadt und bat dort um Informationen. Er wollte Auskunft  über die Anzahl der Wohneinheiten, der Stellplätze und der genauen Lokalität bei einem bestimmten Objekt erhalten. Die gewünschten Informationen sind dem Petenten dann aus dem Protokoll des nichtöffentlichen Teils einer Ausschusssitzung, an der er als Stadtvertreter teilgenommen hat, verlesen worden. Diese Vorgehensweise der Stadt führte dazu, dass sich der Petent wegen seiner Verschwiegenheitsverpflichtung als Stadtvertreter an einer Weitergabe der Informationen gehindert sah. Wir machten die Stadt darauf aufmerksam, dass der Petent Auskunft als Privatperson und nicht in seiner Funktion als Stadtvertreter ersucht hat. Die Behörde teilte daraufhin die Informationen ohne jede Einschränkungen erneut mit.

Anwendbarkeit des IFG auf private Unternehmen

Anfragen betreffen immer wieder den Anwendungsbereich des IFG-SH. Das Gesetz ist auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar, wenn eine Behörde sich dieser Person zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben bedient oder dieser Person die Erfüllung solcher Aufgaben übertragen wird. Erfasst werden außerdem juristische Personen des Privatrechts, denen öffentlich-rechtliche Aufgaben komplett und auf Dauer zur Erfüllung im eigenen Namen übertragen wurden. Es kommt also nicht allein auf die Trägerschaft der öffentlichen Hand an, diese hat nur eine Indizwirkung.

In einem Fall begehrte ein Petent bei einer Telekommunikationsgesellschaft Auskunft  über Zuwendungen von einer Stadt, die Alleingesellschafterin dieser GmbH war. Aufgabe der Telekommunikationsgesellschaft war der Aufbau eines eigenen Telefonnetzes und die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen. Waren dieser GmbH öffentlich-rechtliche Aufgaben komplett und auf Dauer zur Erfüllung im eigenen Namen übertragen worden? Seit der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes gehört die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen nicht mehr zum Bereich der Daseinsvorsorge. Es ging nicht um die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe, weshalb das IFG-SH auf die Telekommunikationsgesellschaft nicht anwendbar war.

Nicht beantwortet ist damit die Frage, ob ein Anspruch auf Zugang zu den Informationen besteht, die der Bürgermeister in seiner Funktion als Aufsichtsratsvorsitzender bei der juristischen Person des Privatrechts besitzt. Der Bürgermeister der Stadt war – durch Gesellschaftsvertrag bestimmt – Aufsichtsratsvorsitzender der Gesellschaft. Ein Bürgermeister ist nach dem Gesetz eine Behörde. Für den Behördenbegriff ist entscheidend, dass es sich im organisatorischen Sinne um eine Stelle handelt, die Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Ist dies der Fall, ist der Anwendungsbereich des IFG-SH eröffnet, selbst wenn die Behörde nicht verwaltend tätig wird. Dies gilt auch, wenn der Bürgermeister die Unterlagen nicht in seiner Funktion als Bürgermeister, sondern in seiner Funktion als Aufsichtsratsvorsitzender besitzt. Eine andere Sicht widerspräche der gesetzgeberischen Intention einer größtmöglichen Transparenz bei Behördenentscheidungen. Der Bürgermeister als Aufsichtsratsvorsitzender wird nicht als Privatperson tätig. Seine Tätigkeit ist – entsprechend dem Gesellschaftsvertrag – an seine Funktion als Bürgermeister geknüpft. Aufgrund dieser Sachnähe zur Funktion als Bürgermeister unterfiel der Sachverhalt dem Anwendungsbereich des IFG.

Anwendbarkeit des IFG-SH auf Unterlagen über fiskalisches Handeln

Im Jahr 2003 berichteten wir über einen Antrag auf Einsicht in Wärmelieferungsverträge, die ein schleswig-holsteinischer Kreis zur Versorgung seiner eigenen Gebäude mit zwei großen Energieversorgern geschlossen hat (25. TB, Tz. 13.2). Der Kreis hatte die Einsicht unter Hinweis auf die Nichtanwendbarkeit des IFG-SH bei behördlichem fiskalischen Handeln verweigert.Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat den Fall inzwischen entschieden und die vom Innenministerium vertretene Position zurückgewiesen, wonach das IFG-SH ausschließlich auf öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln anwendbar sei. Das IFG-SH ergibt nach seinem Wortlaut, seiner Entstehungsgeschichte sowie seinem Sinn und Zweck keinen Anlass für eine derartige Beschränkung.

Nach dem organisationsrechtlichen Behördenbegriff, von dem das Landesverwaltungsgesetz ausgeht, ist die Behördeneigenschaft unabhängig von der öffentlich- oder privatrechtlichen Handlungsform. Da das IFG-SH auf die Definition des Landesverwaltungsgesetzes verweist, ist nach Ansicht des Gerichts nach dem Gesetzeswortlaut die Anwendung gerade nicht auf die Ausübung öffentlich-rechtlicher Tätigkeiten beschränkt. Auch Sinn und Zweck des Gesetzes, nämlich eine Erhöhung der Transparenz, der Nachvollziehbarkeit und der Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen, ließen eine solche Beschränkung nicht zu.

Mit dieser Auffassung bestätigte das Verwaltungsgericht die von uns vertretene Linie. Das ULD hat die Ablehnung von Informationsersuchen, die sich auf privatrechtliche Geschäftstätigkeit von Behörden bezogen, mehrfach beanstandet (24. TB, Tz. 13.1; 25. TB, Tz. 13.2; 26. TB, Tz. 12.2). Gerade privatrechtliche Geschäfte der Verwaltung sind für die Allgemeinheit von großem Interesse und Bedeutung, z. B. bei dem Verdacht von Vetternwirtschaft und Korruption oder im Hinblick auf die Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.

 

11.2   | Bundesinformationsfreiheitsgesetz

Nach langer Zeit der Stagnation kam in die Verhandlungen für ein Informationsfreiheitsgesetz  auf Bundesebene während des Berichtszeitraumes frischer Wind.

Im April 2004 legten Bürgerrechts- und Journalistenverbände den Entwurf eines Bundesinformationsfreiheitsgesetzes vor. Wir unterstützten den Vorschlag der fünf Organisationen (DJV, netzwerk recherche, ver.di, HU, Transparency International), der sich inhaltlich am IFG unseres Landes orientierte. Die Dringlichkeit von mehr Transparenz in der Bundesverwaltung zeigte sich an aktuellen Beispielen, etwa Vorgängen um die Bundesagentur für Arbeit oder den Vertrag zur Lkw-Maut.

Ein von den Bundestagsfraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Juli 2004 vorgelegter Entwurf stieß wegen seiner vielen Ausnahmetatbestände auf starke öffentliche Kritik. Nachdem es offensichtlich nicht möglich war, einen vollständig zwischen den Fraktionen und dem federführenden Bundesinnenministerium abgestimmten Vorschlag ins Gesetzgebungsverfahren einzubringen, hat die Regierungskoalition die Initiative ergriffen und im November 2004 einen Gesetzesvorschlag förmlich in den Bundestag eingebracht. In die Gesetzesberatungen haben wir unsere insgesamt positiven Erfahrungen aus Schleswig-Holstein einfließen lassen können. Die durch zahlreiche Ausnahmeregelungen gekennzeichnete Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers ist nicht gerechtfertigt und droht das wichtige Anliegen einer transparenten und bürgernahen Verwaltung zu konterkarieren.

www.datenschutzzentrum.de/informationsfreiheit/stellungnahme-050304.htm

Was ist zu tun?
Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes sollte so gestaltet werden, dass eine weitestgehende Transparenz der Verwaltung erreicht und damit auch präventiv der Korruption entgegengewirkt wird. Auf generalklauselartige Verweigerungsgründe sollte verzichtet werden.

 

11.3   | Novellierung des Informationsfreiheitsgesetzes in Schleswig-Holstein

Im September 2004 legte die SSW-Landtagsgruppe einen Entwurf zur Novellierung des IFG-SH vor, um Unklarheiten aus der Gesetzesanwendung zu beheben und den Anwendungsbereich des Gesetzes auszuweiten. Zugleich sollte die Europäische Umweltinformationsrichtlinie auf Landesebene umgesetzt werden.

Der vom SSW vorgelegte Entwurf integrierte die Umsetzung der Europäischen Umweltinformationsrichtlinie in das bestehende IFG-SH. Diese Integration wird von uns begrüßt, weil auf diese Weise ein bürokratisches Nebeneinander von

allgemeinen Informationsansprüchen und solchen aus dem Umweltrecht und damit verbundene Abgrenzungsschwierigkeiten vermieden werden können.

Der Entwurf stellte klar, dass privatrechtliches Handeln von Behörden unter den Anwendungsbereich des IFG-SH fällt (Tz. 11.1). Er bleibt aber nicht hierbei stehen: Vielmehr sollte der Anwendungsbereich des Gesetzes auf natürliche oder juristische Personen des privaten Rechts ausgedehnt werden, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen. Diese Ausdehnung des Anwendungsbereichs wurde von uns angesichts der zunehmenden Verlagerung von öffentlichen Aufgaben in den privaten Bereich unterstützt.

Nach dem Entwurf sollte die Einsichtnahme in Unterlagen vor Ort kostenfrei sein. Dies ist im Lande schon weit verbreitete Praxis. Dennoch gibt es immer wieder Beispiele, bei denen mit einer Kostenforderung offensichtlich der Zweck verfolgt wird, die Bürgerinnen und Bürger von einer Inanspruchnahme des IFG abzuhalten. Im Sinne einer Vereinheitlichung und der Schaffung einer für den Bürger verlässlichen Regelung ist eine solche Vorgabe durch den Gesetzgeber sinnvoll. Sie gewährleistet einen einfachen und unbürokratischen Zugang zu Informationen.

In den Beratungen des Entwurfes signalisierten alle Seiten eine weitgehende Zustimmung zu dem Vorschlag, aber auch Diskussionsbedarf im Detail. Das Ende der Legislaturperiode im Februar 2005 stand letztlich einer Einigung über konkrete Formulierungen entgegen. So ist es zu erklären, dass die SPD-Fraktion zwar einen dem SSW-Vorschlag weitgehend entsprechenden Änderungsantrag stellte, die SSW-Landtagsgruppe aber ihren ursprünglichen Entwurf zurückzog, sodass es zu keinem Gesetzesbeschluss mehr kam. Es bleibt abzuwarten, ob nach der Landtagswahl ein erneuter Anlauf unternommen wird.

Was ist zu tun?
Das geplante Umweltinformationsgesetz für Schleswig-Holstein sollte in das bestehende IFG-SH integriert werden.

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