27. Tätigkeitsbericht (2005)
4.9 | Steuerverwaltung
Niemand zahlt gerne Steuern, und alle wollen Steuergerechtigkeit. Es ist aber zweifelhaft, ob die Steuermoral durch steuerliche Personenkennzeichen, heimliche Kontenabfragen und Verpflichtungen zur Internetnutzung gehoben wird.
Bereits im letzten Tätigkeitsbericht hatten wir die Frage gestellt, ob die wucherndeSteuergesetzgebung nicht den Blick für die Verhältnismäßigkeit der immer neuen Eingriffe in die informationellen Selbstbestimmungsrechte der Bürger verstellt (26. TB, Tz. 4.9.1). Die Proteste gegen die einzelnen Rechtsvorschriften hielten sich vor einem Jahr noch in Grenzen, wohl weil man deren Tragweite noch nicht voll erkannt hatte. Es war nur eine Frage der Zeit, bis die Betroffenen kritische Fragen nach dem Nutzen und den Risiken stellen würden. Zwischenzeitlich regt sich in der Öffentlichkeit tatsächlich ein umso stärkerer Widerstand, je klarer das Ausmaß der geplanten Datenbestände und ihrer Nutzung wird.
Identifikationsnummer
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Im Wortlaut: § 139a Abs. 1 AO
Das Bundesamt für Finanzen teilt jedem Steuerpflichtigen zum Zwecke der eindeutigen Identifizierung im Besteuerungsverfahren ein einheitliches und dauerhaftes Merkmal (Identifikationsmerkmal) zu. |
In immer mehr Publikationen werden Vergleiche zwischen der steuerlichen Identifikationsnummer mit dem bereits vor Jahren als verfassungswidrig verworfenen Personenkennzeichen angestellt. Schon hinsichtlich des persönlichen Anwendungsbereichs ist fraglich, ob das Gebot der Verhältnismäßigkeit beachtet wird: Die Nummern werden nicht nur den tatsächlich Steuerpflichtigen, sondern bereits allen Neugeborenen zugeteilt und zentral gespeichert. Zudem sieht das Gesetz keine hinreichend klare Zweckbindung bei der Nutzung des Kennzeichens vor. Mit der umfassenden Nutzungserlaubnis "zum Zwecke der eindeutigen Identifizierung in Besteuerungsverfahren" wird eine übergreifende Ermächtigung erteilt. Eine Nutzung der Identifikationsnummer für beliebige Zwecke durch private Stellen, die die Nummer zwangsläufig ständig in der täglichen Wirtschafts- und Finanzkommunikation angeben müssen, ist nicht wirksam zu verhindern. Damit kann sie sich zu einem Baustein für einen Überwachungsapparat im gesamten Bereich der wirtschaftlichen Betätigung entwickeln.
Kontenanfrage
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Im Wortlaut: § 24c Abs. 1 Kreditwesengesetz Ein Kreditinstitut hat eine Datei zu führen, in der unverzüglich folgende Daten zu speichern sind:
... Das Kreditinstitut hat zu gewährleisten, dass die Bundesanstalt jederzeit Daten aus der Datei ... in einem von ihr bestimmten Verfahren automatisiert abrufen kann. Es hat durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass ihm Abrufe nicht zur Kenntnis gelangen. ... |
Sind die kritischen Stimmen zur Identifikationsnummer zurzeit erst vereinzelt zu hören, nimmt der Protest gegen die so genannte Kontenabfrage sehr konkrete Formen an. Wissenschaftliche Gutachten konstatieren "den typischen Fall der verfassungswidrigen Datenerhebung für unbestimmte und auch nicht bestimmbare Zwecke auf Vorrat" (Tz. 2.2). So weit mochte die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder noch nicht gehen. Aber auch sie fordert in einer Entschließung, dass die staatliche Kontenkontrolle auf den Prüfstand muss. Die Neuregelung erlaubt nämlich einen Online-Zugriff auf Bankdaten, die von den Kreditinstituten bereits seit April 2003 zur Aufdeckung illegaler Finanztransaktionen und vor allem zur Terrorismusbekämpfung nach dem Kreditwesengesetz vorgehalten werden müssen. Dabei handelt es sich um Kontenstammdaten der Bankkunden und sonstigen Verfügungsberechtigten (Name, Geburtsdatum, Kontonummern).
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Im Wortlaut: § 93 Abs. 8 AO
Knüpft ein anderes Gesetz an Begriffe des Einkommenssteuergesetzes an, soll die Finanzbehörde auf Ersuchen der für die Anwendung des anderen Gesetzes zuständigen Behörde oder eines Gerichtes über das Bundesamt für Finanzen bei den Kreditinstituten einzelne Daten ... abrufen und der ersuchenden Behörde oder dem ersuchenden Gericht mitteilen ... |
Nunmehr sollen neben den Finanzbehörden auch andere Behörden, z. B. die zahlreichen Sozialleistungsträger, Auskunft erhalten, wenn die anfragende Behörde ein Gesetz anwendet, das "an Begriffe des Einkommenssteuergesetzes" anknüpft und eigene Ermittlungen dieser Behörde ihrer Versicherung nach nicht zum Ziel geführt haben oder keinen Erfolg versprechen. Welche Behörden dies sein sollen, geht aus dem Gesetz nicht eindeutig hervor. Da das Einkommenssteuerrecht eine Vielzahl von Begriffen verwendet (neben "Einkommen" und "Einkünfte" auch "Wohnung", "Kindergeld", "Arbeitnehmer"), ist nicht klar, welche Behörden letztendlich Auskunftsersuchen stellen dürfen. Dies ist jedoch nach dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot unverzichtbar. Zudem wird nicht deutlich, welche Zwecke Auskunftsersuchen rechtfertigen und nach welchen Regeln sie erfolgen sollen.
Von der Tatsache des Datenabrufs erfahren die Kreditinstitute und Betroffenen zunächst nichts. Die Betroffenen erhalten nach dem Gesetz hiervon allenfalls bei einer Diskrepanz zwischen ihren Angaben und den Ergebnissen der Kontenabfragen Kenntnis, nicht jedoch bei einer Bestätigung ihrer Angaben durch die Kontenabfragen. Die Auskunft erstreckt sich zwar nicht auf die Kontostände, aufgrund der durch den Abruf erlangten Erkenntnisse können jedoch in einem zweiten Schritt weitere Überprüfungen auch im Hinblick auf die Guthaben direkt beim Kreditinstitut erfolgen. Dass Betroffene von Abfragen, die zu keiner weiteren Überprüfung führen, nichts erfahren, widerspricht dem verfassungsrechtlichen Transparenzgebot. Danach sind sie von der Speicherung und über die Identität der verantwortlichen Stelle sowie über die Zweckbestimmungen der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung zu unterrichten. Geschieht dies nicht, hat das zur Konsequenz, dass die Rechtsschutzgarantie des Artikel 19 Abs. 4 Grundgesetz verletzt wird. Die öffentliche Empörung über das geplante Verfahren verursachte inzwischen zumindest aufseiten des Bundestages verstärkte Sensibilität. So wird darüber diskutiert, per Verwaltungsregelung die Betroffenen über einen Abruf nachträglich zu informieren.
Das Bundesfinanzministerium hat im November 2004 die "Verbesserungen der Ermittlungsmöglichkeiten für Finanzbehörden und andere Behörden und Gerichte ab 01.04.2005" wortreich mit dem "Grundrecht auf Besteuerungsgleichheit" verteidigt, ohne aber vertieft auf die zu beachtende Verhältnismäßigkeit einzugehen. Letztendlich wird das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Verfahrensweise entscheiden.
Zwang zur Internetnutzung
Der dritte strittige Komplex betrifft die Verpflichtung aller Unternehmer und Arbeitgeber, ab dem 1. Januar 2005 die Umsatzsteuervoranmeldungen und die Lohnsteueranmeldungen auf elektronischem Wege an die Finanzämter zu übermitteln. Die notwendigen technischen Voraussetzungen hierfür sind ein Internetzugang und eine für die Datenübermittlung geeignete Software. Lapidar stellt das Bundesfinanzministerium zu seinem "ELSTER-Verfahren" (elektronische Steuererklärung) in einem Merkblatt fest: "Die Funktion der korrekten elektronischen Datenübermittlung ist bereits in vielen gängigen Steuersoftwareprodukten integriert."
Ein Steuerpflichtiger fragte uns: "Inwieweit ist es verfassungsrechtlich abgesichert, bei der Erfüllung einer Forderung nur einen einzigen, an erhebliche und teure Voraussetzungen gebundenen Verfahrensweg einhalten zu müssen, damit die Forderungsstelle daraus kostengünstigere Vorteile erzielen kann?" Andere Steuerpflichtige wiesen darauf hin, dass der Staat sie zwinge, ihr IT-System mit einem Netzwerk zu verknüpfen, das per Definition unsicher sei und bei dem sie mangels eines haftbaren Netzbetreibers keine Gewährleistungsansprüche hätten. Außerdem sei das Risiko, dass wegen der fehlenden Authentisierung Hacker oder Spaßvögel gefälschte Anmeldungen abgeben könnten, noch nicht ausreichend untersucht worden. Die Möglichkeit, dass das Finanzamt "zur Vermeidung von unbilligen Härten" auf eine elektronische Übermittlung verzichten kann, hielten sie für ein "Feigenblatt". Was sei denn eine unbillige Härte?
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Im Wortlaut: § 18 Abs. 1 Satz 1 Umsatzsteuergesetz
Der Unternehmer hat bis zum 10. Tag nach Ablauf jedes Voranmeldungszeitraums eine Voranmeldung nach amtlich vorgeschriebenem Vordruck auf elektronischem Weg nach Maßgabe der Steuerdatenübermittlungsverordnung zu übermitteln. ...
Im Wortlaut: § 41a Abs. 1 Einkommenssteuergesetz ... Die Lohnsteueranmeldung ist nach amtlich vorgeschriebenem Vordruck auf elektronischem Weg nach Maßgabe der Steuerdatenübermittlungsverordnung zu übermitteln. ... |
Dies dürfte in der Tat der entscheidende Punkt sein. Nur wenn die Finanzämter bezüglich der Ausnahmegenehmigungen großzügig verfahren, wird man einen Proteststurm der Klein- und Kleinstunternehmen und -arbeitgeber abwenden können. Eine staatlicherseits rigide durchgesetzte Pflicht zur Inter netkommunikation ist auch unter Sicherheitsgesichtspunkten nicht zu vertreten. Das Hauptproblem liegt nicht nur in der Absicherung gegen Netzangriffe durch eine Transportverschlüsselung, sondern insbesondere in der Abwehr von Attacken gegen die an das Netz angeschlossenen Rechnersysteme. Unter Umständen ergibt sich hieraus bald eine staatlich verordnete Firewall-Pflicht.
Was ist zu tun?
Auf die Identifikationsnummer sollte verzichtet, die Kontenabfrage sollte transparenter und differenzierter gestaltet und ein Zwangsinternetanschluss ausschließlich für steuerliche Zwecke vermieden werden.
4.9.1 | Stand der Gesetzgebung zum Datenschutz im Steuerbereich
Viele Bestimmungen der Abgabenordnung tragen noch die Handschrift des Obrigkeitsstaates, zu dessen Zeit sie entstanden sind. Die Anpassung an das moderne europäische Datenschutzniveau fällt dem Bundesgesetzgeber schwer.
Während die Änderungen der Gesetze zum Zweck einer vollständigen Erfassung und Abwicklung steuerpflichtiger Vorgänge und Sachverhalte einander in einem rasanten Tempo folgen (Tz. 4.9), tut sich der Bundesgesetzgeber nach wie vor schwer, das steuerliche Verfahrensrecht in der Abgabenordnung an das Niveau der EU-Datenschutzrichtlinie anzupassen (25. TB, Tz. 4.6). Dabei stehen seit Jahren eine ganze Reihe von Themen auf der Tagesordnung, die dringend einer datenschutzrechtlichen Klärung bedürfen. Als die wichtigsten sind zu nennen:
Akteneinsichts- und Auskunftsrecht
Gegen diese in praktisch allen anderen Verwaltungsbereichen bestehende gesetzliche Regelung sperrt man sich nach wie vor mit dem Hinweis auf Missbrauchsmöglichkeiten. Dass es hiergegen wirksame Ausnahmebestimmungen geben kann, will man nicht wahrhaben.
Befugnisse zur Auftragsdatenverarbeitung
Die Wirkung des Steuergeheimnisses bei der Einschaltung externer Dienstleister bleibt weiterhin ungeklärt. Gleichzeitig werden mehr und mehr Verarbeitungsprozesse in Bereiche verlagert, für die das Steuergeheimnis nicht gilt.
Datentransfer zwischen den einzelnen Besteuerungsverfahren
Die Steuerverwaltung betrachtet sich als eine informationstechnische Einheit. Daten, die für ein Besteuerungsverfahren erhoben worden sind, sollen auch für alle anderen Verfahren verfügbar sein. Dies steht im Widerspruch zum datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgrundsatz.
Kontrollmitteilungen
Da es sich hierbei um die klassische Form der Datenspeicherung auf Vorrat handelt, bedarf es einer verfassungskonformen Regelung, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt.
Löschung von Daten, Aufbewahrungsfristen
Im Hinblick auf die Sensibilität der bei der Besteuerung anfallenden Daten kommt ihrer zeitgerechten Löschung eine besondere Bedeutung zu. Darüber, wie lange diese Daten "steuerlich relevant" sein können, lässt sich trefflich streiten. Eine gesetzliche Klarstellung ist geboten.
Daneben bestehen weitere Möglichkeiten, die Abgabenordnung so zu gestalten, dass die Steuerpflichtigen stärker als bisher den Eindruck gewinnen können, dass die Gebote der Fairness und der Transparenz auch im Besteuerungsverfahren gelten. Hierüber wird derzeit in einer so genannten Koordinierungsrunde zwischen den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder und dem Bundesfinanzministerium verhandelt.
Was ist zu tun?
Der Bundesgesetzgeber sollte sich einer raschen Anpassung der Abgabenordnung an das Niveau der EU-Datenschutzrichtlinie nicht länger widersetzen.
4.9.2 | Steuergeheimnis und Privatinsolvenzen II
Wenn jemand einen Brief bekommt, bei dem das Anschriftenfeld einen Hinweis auf ein bestehendes Insolvenzverfahren enthält, geht er von einer Verletzung des Steuergeheimnisses aus. Das muss nicht zwingend so sein, auch wenn die Adressierung zweifelsfrei fehlerhaft ist.
Wer so sehr in finanzielle Schwierigkeiten gerät, dass er eine Privatinsolvenz beantragen und sich unter die Kuratel eines Insolvenzverwalters begeben muss, befindet sich verständlicherweise in einer Stresssituation. Wenn dann auch noch das Finanzamt sich nicht so verhält, wie man es erwartet, ist dies besonders schmerzlich. So war es für die Ehefrau eines unter Insolvenz stehenden Steuerpflichtigen überraschend, dass ihr Einkommenssteuerbescheid dem Insolvenzverwalter bekannt gegeben werden durfte (26. TB, Tz. 4.9.2). In diesem Berichtszeitraum beschwerten sich mehrere Steuerpflichtige darüber, dass in dem Anschriftenfeld von Fensterbriefumschlägen der Post, die sie von den jeweiligen Finanzämtern erhalten hatten, erkennbar war, dass sie insolvent waren (vgl. Tz. 4.1.4). Sie sahen hierin einen Bruch des Steuergeheimnisses.
Unsere Nachprüfungen ergaben, dass es sich um Eingabefehler bei der Erfassung der so genannten Stammdaten gehandelt hatte. Diese wurden unverzüglich bereinigt. Einen Bruch des Steuergeheimnisses wollten die Finanzämter in den Fehlern nicht sehen. Dass z. B. ein Briefträger nicht erkennen sollte, dass der Empfänger eines Schreibens sich in Insolvenz befindet, wurde nicht bestritten. Aufgrund der Tatsache, dass dieser Umstand im jedermann zugänglichen Insolvenzregister veröffentlicht werde, handele es sich aber nicht mehr um ein steuerliches "Verhältnis", das durch das Steuergeheimnis geschützt sei. Das habe die Rechtsprechung so bestätigt. Dieser Standpunkt ist formal zwar richtig, wird die Steuerpflichtigen jedoch nicht überzeugt haben. Für sie haben die Fehler der Finanzämter zu nachweisbaren "Beschwernissen" geführt.
Was ist zu tun?
Bei der Behandlung von rechtlich und persönlich problematischen Steuerfällen sollten die Finanzämter eine besondere Sorgfalt walten lassen. Hierauf haben die betreffenden Steuerpflichtigen einen Anspruch.
4.9.3 | Eine Lohnsteuerkarte zu viel
Lohnsteuerkarten, auch soweit sie noch nicht mit Eintragungen des Arbeitgebers versehen sind, enthalten Daten, die dem Steuergeheimnis unterliegen. Bekommt ein Arbeitnehmer nicht nur seine, sondern auch die seines Nachbarn zugesandt, hat die zuständige Meldebehörde ein Problem.
Die Kommunen sind in ihrer Eigenschaft als Meldebehörden Teil der Steuerverwaltung. Die Daten der Melderegister unterliegen damit zumindest zum Teil dem Steuergeheimnis. Dieser Umstand spielt in der täglichen Praxis eines Meldeamtes eine untergeordnete Rolle. Wenn aber z. B. bei der Versendung der Lohnsteuerkarten neben der eigenen auch die Karte des Nachbarn im Briefumschlag steckt, wird das Steuergeheimnis virulent.
So geschehen im November 2004: Eines Morgens hatten unsere Mitarbeiter alle Hände voll zu tun, um die telefonischen Proteste gegen die fehlerhafte Kuvertierung entgegenzunehmen und die Frage zu beantworten, was denn mit der anderen Lohnsteuerkarte zu tun sei. Andere Arbeitnehmer, die bis dahin noch keine Steuerkarte im Briefkasten gefunden hatten, fragten an, ob ihr Exemplar möglicherweise in falsche Hände gelangt wäre.
Bei der von vielen Kommunen beim Rechenzentrum von dataport in Auftrag gegebenen Versendeaktion war ein technischer Fehler aufgetreten: Just das Modul, das Fehlkuvertierungen verhindern sollte, arbeitete nicht einwandfrei. So kam es zu dem zunächst unbemerkten Effekt, dass oft zwei Steuerkarten in einem Umschlag steckten. Die Aktion wurde gestoppt und das Gerät erst nach einer Reparatur wieder eingesetzt. Aus Sicht des Rechenzentrums handelte es sich um das technische Restrisiko, das aufgrund der Fehlererkenntnisse im Rahmen einer Neukonzeption weiter reduziert werden soll.
Alle betroffenen Meldebehörden wurden über diesen Vorfall informiert. Leider reagierten diese nicht mit der gleichen Konsequenz. Erst spät und teilweise erst nach unserer Intervention erläuterten sie den Lohnsteuerkartenempfängern durch Presseveröffentlichungen, was vorgefallen war, und gaben Hinweise, was mit den "zusätzlichen" Steuerkarten geschehen sollte. Ihre Verantwortung für das Steuergeheimnis war den meisten Behörden gar nicht bewusst. Es mag kein strafrechtlich relevantes Verhalten vorgelegen haben. Doch zeigte es sich, dass sie die nach wie vor bei ihnen liegende Verantwortung für die routinemäßige alljährliche Versendungsaktion aus dem Auge verloren hatten. Das ist ein problematischer Nebeneffekt des Outsourcing (Tz. 6.1).
Was ist zu tun?
Technische Fehler beim Auftragnehmer sind nicht gänzlich zu verhindern. Wenn aber einmal etwas passiert, ist es Aufgabe des verantwortlichen Auftraggebers, unverzüglich für Schadensbegrenzung zu sorgen.
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