Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

Stellungnahme des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 16.01.2015 (abgedruckt in Zeitschrift für Wett- und Glückspielrecht - ZfWG - 2015, 121-125)

Datenschutzrechtliche Bewertung der Regelungen zum „Financial Blocking“ zur Verhinderung illegalen Glücksspiels im Internet

Mehrere Institutionen, u. a. der Verband der deutschen Internetwirtschaft eco, haben sich an das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) mit der Frage gewandt, wie die bestehenden rechtlichen Regelungen und eine angekündigte Praxis zum sog. „Financial Blocking“ gemäß dem Glücksspielstaatsvertrag aus Datenschutzsicht zu bewerten sind.

Sachverhalt

Im Jahr 2008 vereinbarten 15 deutsche Bundesländer im Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) eine einheitliche Rechtsgrundlage zum Betrieb von Glücksspielen u. a. im Internet. Das Glücksspielrecht musste wegen eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) aus dem Jahr 2010 (Rs. Carmen Media) in Deutschland überarbeitet werden. Lediglich das Land Schleswig-Holstein verfolgte einen eigenständigen Weg und erließ ein eigenes Glücksspielgesetz (GlüG SH). Auf der Grundlage des GlüG SH wurden 2012/2013 für sechs Jahre gültige Lizenzen erteilt (25 Sportwetten, 23 Online-Casino-Lizenzen). Die Sportwettenkonzessionsverfahren nach dem GlüStV, für die das Hessische Innenministerium zuständig ist, sind noch nicht abgeschlossen. Während Online-Casinospiele, z. B. Online-Poker, nach dem GlüStV verboten sind, wurden nach dem GlüG SH 23 Online-Casino-Spiellizenzen erteilt. Die in Schleswig-Holstein erteilten Lizenzen werden voraussichtlich Ende 2018/Anfang 2019 auslaufen, da das Land im Frühjahr 2013 beschlossen hat, dem GlüStV beizutreten.

Eine europäische Regulierung des Glücksspielmarktes ist bis heute nicht erfolgt. Private Internet-Glücksspielunternehmen agieren insbesondere von europäischen (z. B. Malta) wie auch außereuropäischen Staaten aus.

Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV)

In Umsetzung des GlüStV wurden bisher über 100 Verbotsverfügungen an ausländische Unternehmen versendet. September 2014 waren weitere 28 Verwaltungsverfahren anhängig; neue Verfahren werden laufend eingeleitet. Die Durchsetzung von Verbotsverfügungen gegen die regelmäßig im Ausland sitzenden Unternehmen erweist sich als schwierig. Die Verbotsverfügungen werden zumeist als sofort vollziehbar erklärt. Ein wesentlicher Anknüpfungspunkt für das administrative Vorgehen gegen illegales Glücksspiel sollen die „Zahlungsströme“ sein.

Die rechtliche Grundlage für das „Payment bzw. Financial Blocking“ findet sich in § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV:

Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten.

Zahlungsanbieter werden damit gesetzlich als Handlungsstörer rechtlich in die Pflicht genommen. Die Rechtsgrundlage für diese Inpflichtnahme findet sich in § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 GlüStV, wonach die Glücksspielaufsicht als zuständige Behörde für ein Land

den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen (kann).

Die Anwendung dieser Vorschriften setzt zunächst voraus, dass unerlaubtes Glücksspiel (also Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen ohne Erlaubnis) nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV durch die zuständigen Glücksspielaufsichten festgestellt und untersagt wurde. Die verwaltungsrechtliche Feststellung muss auch wirksam sein. Dafür bedarf es bestandskräftiger Verwaltungsakte der jeweils zuständigen Glücksspielaufsicht für ein Land. Die in Umsetzung des GlüStV ergangenen Verbotsverfügungen müssen also unanfechtbar sein. Unter dieser Voraussetzung kann die Glücksspielaufsicht für ein Land die Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 GlüStV heranziehen.

Die Zuständigkeit für das Payment Blocking wechselt, wenn in mehr als einem Land unanfechtbar unerlaubte Glücksspielen festgestellt und untersagt wurden, von den mindestens zwei betroffenen Ländern auf die Glücksspielaufsichtsbehörde in Niedersachen über (§ 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV).

Organisiert durch das Innenministerium Niedersachsen sollen die unanfechtbaren Verbotsverfügungen unter Einbeziehung von Banken und Kreditkartenunternehmen mit Hilfe von Zahlungssperren („Payment Blocking“) durchgesetzt werden.

Für die verwaltungsrechtliche Untersagung von Glücksspiel-Zahlungen ist es notwendig, dass die Glücksspielaufsicht zur Identifizierung glücksspielrelevanter Transaktionen diese hinreichend bestimmt durch spezifische Merkmale kennzeichnet (vgl. § 9d GWG).

Von Seiten der Finanz- und Internetdienstleister wird geltend gemacht, diese müssten zum Zweck des „Financial Blocking“ zusätzliche Daten erheben bzw. erhobene Daten zweckändernd nutzen. Die Finanzdienstleister müssten ihre technischen Abläufe für Unterbrechungsmaßnahmen umstellen. Dessen ungeachtet sei es angesichts der begrenzt verfügbaren Daten nicht möglich, alle für ein „Blocking“ notwendigen Daten zu erheben. Zudem sei es mit Hilfe der verfügbaren bzw. der verfügbar zu machenden Daten nicht möglich, zwischen legalem und unzulässigem Glücksspiel zu unterscheiden. Nicht hinreichend bestimmt beantwortbar seien folgende Fragen:

• Sachlich: Hat die Transaktion einen Bezug zu einem Glücksspielangebot?
• Territorial: Ist das konkrete Spielangebot bzw. die konkrete Spielteilnahme verboten?
• Lizenzbezogen: Überschreitet das konkrete Angebot möglicherweise erteilte Lizenzen?
• Rechtlich: Ist die zu Grunde liegende Verbotsverfügung unanfechtbar?
• Verfassungsrechtlich: Ist ein Financial Blocking nur in Teilen (einzelnen Ländern) der Bundesrepublik zulässig?

Um das Financial Blocking durchzusetzen, dürften folgende Angaben erforderlich sein (ausführlich siehe unten):

• Angaben zum Sender (Glücksspieler) einschließlich dessen Lokalisierung,
• Name und Kontodaten des Empfängers (Glücksspielanbieters),
• Zahlungsbeschreibung (z. B. Überweisungstext od. Merchant Descriptor, bei Kreditkartenzahlung Merchant Category Code).

Datenschutzrechtliche Bewertung

Zunächst stellt sich die Frage, inwieweit die Zahlungsdienstleister befugt sind, bei ihnen vorhandene Angaben für Abgleichzwecke des GlüStV zweckändernd zu verwenden. Dies ist dann der Fall, wenn für die Zweckänderung eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage besteht.

• Mögliche Rechtsgrundlagen

Nicht in Frage kommen als Ermächtigungsgrundlage die Regelungen des § 28 Abs. 1 S. 1 Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Ein Datenabgleich zum Zweck des Financial Blocking ist für den Finanzdienstleister keine Datenverarbeitung zur Erfüllung eigener Geschäftszwecke (Nr. 1). Der Abgleich ist nicht nötig für die Begründung, Durchführung oder Beendigung eines rechtsgeschäftlichen Schuldverhältnisses. Dieser dient nicht den Zwecken des Finanzdienstleisters, sondern dem öffentlichen Zweck der Verhinderung illegalen Glücksspiels.

Als Legitimation kommt auch nicht § 28 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BDSG in Betracht, der eine Datenverarbeitung zur Verfolgung berechtigter Interessen der verantwortlichen Stelle erlaubt, wenn nicht überwiegende Betroffeneninteressen entgegenstehen. Finanzdienstleister verfolgen kein eigenes Interesse im Fall eines Abgleichs, sondern ein öffentliches Interesse. Die diesem von einer Glücksspielaufsicht auferlegte Datenverarbeitung stellt kein privates berechtigtes Interesse dar, sondern ein öffentliches Interesse.

Einem Abgleich können zudem schutzwürdige Betroffeneninteressen entgegenstehen. Zwar hat niemand ein schutzwürdiges Interesse an der Abwicklung eines unerlaubten Glücksspiels. Von dem Datenabgleich sind aber nicht nur unzulässige Glücksspiele betroffen, sondern sämtliche bei dem Finanzdienstleister durchgeführten Finanztransaktionen, wenn diese zur Abgleichsgrundlage genommen werden. Über den Abgleich mit „unverdächtigen“ Transaktionen laufen die einbezogenen Kundinnen und Kunden des Finanzdienstleisters Gefahr – etwa durch Abgleichfehler, durch fehlerhafte Grunddaten oder auch nur durch von der Glücksspielaufsicht gemeldete uneindeutige als verdächtig bewertete Merkmale – des unzulässigen Glücksspiels bezichtigt zu werden.

§ 28 Abs. 2 Nr. 2b BDSG gestattet die zweckändernde Nutzung von im Rahmen von § 28 Abs. 1 S. 1 erhobenen Daten, soweit es für die Abwehr von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit und Ordnung oder zur Verfolgung von Straftaten erforderlich ist und kein Grund zu der Annahme besteht, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Nutzung hat. Die obigen Ausführungen zu den schutzwürdigen Betroffeneninteressen gelten auch hier. Diesen sind aber die im GlüStV normierten öffentlichen Interessen an der Verhinderung illegalen Glücksspiels gegenüberzustellen. Bei diesen Interessen handelt es sich unzweifelhaft um Interessen der öffentlichen Ordnung, möglicherweise sogar um solche der öffentlichen Sicherheit.

Fraglich bleibt, ob § 28 Abs. 2 Nr. 2b BDSG aus sich selbst heraus den pauschalen Abgleich mit Daten völlig unverdächtiger Personen erlaubt. Die Norm ist nur anwendbar, wenn keine Spezialregelungen einschlägig sind. Die Regelung kann nur als Ermächtigungsgrundlage für Datennutzungen oder -übermittlungen im Einzelfall herangezogen werden (Wedde, in: Däubler/Klebe/Wedde/Weichert, BDSG, 4. Aufl. 2013, § 28 Rdn. 78). Die Abwägungsunsicherheit nach dieser Regelung bleibt bei der verantwortlichen Stelle. Eine solche Abwägung ist vom GlüStV, der eine explizite gesetzliche Normierung enthält, nicht vorgesehen.

• Glücksspielstaatsvertrag

Als Ermächtigungsgrundlage für die personenbezogene Datenverarbeitung im Zusammenhang mit dem Financial Blocking kommt der GlüStV in Betracht, dessen innerstaatliche Verbindlichkeit durch die Zustimmungsgesetze der Länder Teil des bestehenden Länderrechts wurde. Dieser ist eine ländergesetzliche Grundlage, welche die Glücksspiel-Aufsichtsbehörden der Länder mit klaren Aufgaben ausstattet.

Zwar enthält der GlüStV keine datenschutzrechtlichen Befugnisnormen. Doch musste den  Länder-Gesetzgebern klar gewesen sein, dass die Befugnis zur Untersagung der „Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel“ nur durch die Verarbeitung von Daten möglich ist. Der in Länderrecht transformierte GlüStV setzt also die Datenverarbeitung zwingend voraus und erlaubt diese damit (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BDSG). Jedoch kann eine Aufgabenbeschreibung nur unter engen Voraussetzungen zur Legitimation informationeller Eingriffe herangezogen werden. Ein Mindestmaß an Bestimmtheit bzgl. Zweck, verarbeitender Stelle und Art der Verarbeitung muss aus der Rechtsvorschrift hervorgehen. Je sensibler die Verarbeitung für die Betroffenen ist und je präziser die Verarbeitung beschrieben werden kann, desto klarer muss die Norm sein (Weichert, in: Däubler/Klebe/Wedde/Weichert, BDSG, 4. Aufl. 2013, § 4 Rdn. 3).

Unklar ist, ob die Befugnis zur Verarbeitung durch Datenabgleich hinreichend bestimmt ist. Für die Adressaten eines Gesetzes muss bestimmt erkennbar sein, welche Daten für einen Zweck in welcher Form verarbeitet werden dürfen. Eine Nennung bestimmter Datenkategorien und Verarbeitungsformen enthält der GlüStV nicht. Zur Bestimmung der zulässigen Datenverarbeitungen kann es genügen, dass diese zur Aufgabenerfüllung erforderlich sind. Dies gilt aber nur, wenn die Art der Aufgabenerfüllung sowie die Art der hierfür erforderlichen Daten für die Beteiligten erkennbar präzise begrenzt sind.

Hiervon kann vorliegend ausgegangen werden: Für die Identifizierung von Zahlungen für unzulässige Glücksspiele sind folgende Daten notwendig: Name und Kontoverbindung des Empfängers, Zahlungszweck. Für die Frage der Feststellung der Unzulässigkeit eines Online-Glücksspieles kommt es zudem darauf an, von wo aus dieses ausgeübt wird (§ 3 Abs. 4 GlüStV bzw. § 3 Abs. 9 Satz 3 GlüG SH). Hierfür kommt es nicht auf den Namen und die Kontoangaben des Glücksspielers an, wohl aber auf seinen Aufenthaltsort. Der Zahlungsbetrag ist als Identifizierungsmerkmal unzulässiger Glücksspielzahlungen nur beschränkt geeignet, da identische Beträge auch für zulässige Zahlungen denkbar sind. Lässt sich jedoch bei einem Empfänger ein unzulässiges Glücksspiel eindeutig einer bestimmten Summe zuordnen, so dürfte dieses Merkmal zur Zuordnung geeignet und auch erforderlich sein.

Hinsichtlich des Glücksspielers bestehen folgende Rechtmäßigkeitsbedingungen (zusätzlich zur Nutzung eines konzessionierten Glücksspiels, § 4 GlüStV): Er muss volljährig sein, in Deutschland ansässig und gemeldet sein und darf nicht auf der zentralen Sperrliste stehen (§ 23 GlüStV). Regelmäßig lässt sich ein Glücksspieler über seinen Finanzdienstleister/Zahlungsabwickler identifizieren. Dem Glücksspielanbieter ist die tatsächliche Identität auch bekannt (vgl. § 9b Abs. 1 GWG).  Problematisch sind in diesem Zusammenhang anonyme Zahlungsmethoden (z. B. Prepaid-Karten, die anonym an Kiosken, Drogerien oder Tankstellen abgegeben werden).

Weitere „erforderliche“ Daten sind nicht erkennbar. Bei diesen „erforderlichen“ Daten handelt es sich insofern um sensible Daten, dass diese über ein Konto und eine Finanztranskation Auskunft geben (vgl. den Schutzgedanken des § 42a S. 1 Nr. 4 BDSG). Der Hintergrund der Finanztransaktion (Online-Glücksspiel) ist aber als wenig sensibel anzusehen; relevant sind nur Einzeltransaktionen. Angesichts des begrenzten Umfangs der erforderlichen Daten, deren begrenzter Sensibilität und der klaren Zweckbestimmung dürfte die gesetzliche Aufgabenbeschreibung als Rechtsgrundlage in den Ländern für die Legitimation der personenbezogenen Datenverarbeitung ausreichen.

Bestimmtheit der Art der Datenverarbeitung

Hinsichtlich der Art der Datenverarbeitung ergibt sich für die Finanzdienstleister ein klarer Gesetzesauftrag: Es soll ein Abgleich vorhandener Daten mit von der Glücksspielaufsicht gemeldeten Daten vorgenommen werden. Im Trefferfall ist die Zahlung zu unterbinden. Angesichts der Vielzahl der möglichen zulässigen Transaktionen im Bereich des GlüStV ist es nicht vorstellbar, dass von Seiten der Glücksspielaufsicht eine sog. Whitelist zur Verfügung gestellt wird, also eine Liste aller erlaubten Transaktionen. Vielmehr muss die Glücksspielaufsicht den Finanzdienstleistern eine Blacklist der illegalen Anbieter mitteilen, die als Grundlage für den Datenabgleich herangezogen werden kann. Bietet ein Glücksspielanbieter sowohl zulässiges wie auch unzulässiges Glücksspiel an, so ist anbieterbezogen ein Whitelisting oder ein Blacklisting vorstellbar.

Im Trefferfall eines Abgleichs wird der Finanzdienstleister verpflichtet, keine Transaktion vorzunehmen. Weitergehende direkte Verpflichtungen gegenüber der Glücksspielaufsicht sind nicht ersichtlich. Das Unterlassen einer Transaktion ist zu Beweiszwecken gegenüber der Glücksspielaufsicht wie auch den Auftraggebenden der Finanztransaktion und möglicherweise weiteren Stellen zu dokumentieren. Weitere Pflichten oder Befugnisse zur Datenverarbeitung ergeben sich aus der Regelung zum Financial Blocking nicht.

Insofern ist insgesamt davon auszugehen, dass die Regelungen nicht wegen Unbestimmtheit der Datenverarbeitung eine Verletzung des Gesetzesvorbehaltes bei Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen.

Datenerhebungspflicht durch Finanzdienstleister

Die Wirksamkeit von Financial Blocking-Verfügungen gegenüber Finanzdienstleistern hängt davon ab, ob diese die für das Financial Blocking erforderlichen Daten zum Abgleich verfügbar haben, und, wenn dies nicht der Fall ist, ob sie zur Erhebung dieser Daten zum Zweck des Financial Blocking verpflichtet sind.

• Finanzdienstleister

Gesetzliche Adressaten von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 GlStV sind: „am Zahlungsverkehr Beteiligte, insbesondere die Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute“. Betreiber von Online-Zahlungsmöglichkeiten, und damit mögliche Adressaten, gibt es sehr viele. Einige wesentliche Online-Zahlungsmittel können hier nur exemplarisch aufgeführt werden (vgl. Große Anfrage der Fraktion der SPD und Antwort der Landesregierung, Bekämpfung von illegalem Glücksspiel im Internet, 11.05.2012, Baden-Württemberg LT-Drs. 15/1707, S. 10 f.):

• Paysafecard,
• Moneybookers/Skrill,
• Sofortüberweisung,
• Giropay,
• Banküberweisung,
• Elektronisches Lastschriftverfahren,
• Kreditkarten, z. B. Visa und MasterCard,
• Netteller.

Im Internet kommen immer wieder neue Zahlungsmethoden hinzu. Dies hat zur Folge, dass eine Vielzahl möglicher Dienstleister in Anspruch genommen werden müssen, wenn Maßnahmen des Financial Blocking effektiv sein sollen. Im Zweifel werden Glücksspieler auf solche Zahlungsmethoden ausweichen, die (noch) nicht blockiert sind. Auch hier stellt sich die Frage nach der Zustellung der Verfügungen, da viele der Finanzdienstleister ihren Sitz nicht in Deutschland haben.

Adressaten von Untersagungsverfügungen können Zahlungsabwickler des Spielers, Zahlungsabwickler des Glücksspiel-Anbieters sowie Auftragsfirmen für eine der beiden Seiten sowie Intermediäre sein. Während bei Zahlungsabwicklern des Glücksspielanbieters eine Identifikation unzulässiger Transaktionen nicht völlig ausgeschlossen scheint, dürfte eine Untersagung gegenüber dem Abwickler auf Spielerseite sowie Intermediären schwerer oder überhaupt nicht mit hinreichender Sicherheit zuzuordnen sein.

(Online-) Finanztransaktionen setzen oft das Zusammenwirken mehrerer Unternehmen voraus, wobei – dem Grundsatz der Datensparsamkeit wie auch dem des wirtschaftlichen Ressourceneinsatzes folgend – einzelne Unternehmen oft lediglich die Daten vorhalten, die zur Erbringung des eigenen Transaktionsanteils erforderlich sind. Solche komplexen kooperativen Zahlungsvorgänge gibt es z. B. bei Kreditkartenzahlungen. Die Arbeitsteilung kann dazu führen, dass zur Umsetzung einer Financial Blocking-Verfügung Kooperationen und dabei personenbeziehbare Datenübermittlungen erforderlich sind. Durch diesen Umstand kann es unmöglich oder zumindest erschwert sein, Blocking-Maßnahmen durchzuführen, die einen Gesamtblick auf die für die Identifizierung der unzulässigen Angebote nötigen Daten voraussetzen.

Die Arbeitsteilung wie auch der internationale Wettbewerb bei Finanzdienstleistungen kann dazu führen, dass wesentlich beteiligte Unternehmen ihren Sitz im Ausland haben. Daraus können sich technische Probleme wie auch rechtliche Probleme für eine effektive Umsetzung von Untersagungsverfügungen ergeben. Ausländische Unternehmen lassen sich wohl nicht über den GlüStV verpflichten (Ba.-Wü. LT-Drs. 15/1707, 11 f.).

• Lokalisierung des Glücksspielers

Vom Glücksspielverbot des GlüStV erfasst werden nur Personen, die sich territorial in Deutschland, aber (vorläufig) nicht in Schleswig-Holstein aufhalten. Gem. § 3 Abs. 4 GlüStV gilt ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, „wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird“. In Schleswig-Holstein hängt die Rechtmäßigkeit der Teilnahme bei Online-Spielen vom Wohnsitz oder dem Aufenthaltsort ab.

Innerhalb der Europäischen Union (EU) ist bisher noch keine Harmonisierung des Online-Glücksspiels erfolgt, was zur Folge hat, dass ein Flickenteppich von 27 nationalen Regulierungssystemen besteht. Viele Mitgliedstaaten erlauben – meist auf Grundlage von Lizenzierungen privater Anbieter – unterschiedliche Online-Glücksspiele.

Das Glücksspiel in anderen Staaten ist teilweise überhaupt nicht reguliert, oder es orientiert sich an anderen Regelungen. Es ist also nötig, eine präzise Lokalisierung des Glücksspielers auf Länder-Ebene (für die eine unanfechtbare Verbotsverfügung vorliegt) vorzunehmen. Entsprechende Verbotsverfügungen für alle Länder liegen jedenfalls nicht vor. Eine Geolokalisierung von IP-Adressen ist in der Schärfe von Verwaltungsgrenzen in Deutschland nicht möglich. Die Geolokalisierung einer Sender-IP lässt sich durch die Zwischenschaltung von Proxies verfälschen. Die IP-Adresse ist den Finanzdienstleistern nur in wenigen Ausnahmefällen bekannt. Eine Geolokalisierung durch Funkzellen oder GPS ist bei Glücksspielangeboten die Ausnahme. Hinzu kommt, dass der Spiel- und der Zahlungsvorgang oft (mehr oder weniger stark) voneinander getrennt durchgeführt werden. D. h. die Lokalisierung des Zahlvorgangs hat allenfalls eine Indizwirkung für den Spielort. Dies hat in vielen Fällen zur Folge, dass Finanzdienstleister nicht oder nur eingeschränkt zulässige Transaktionen von wegen illegalem Glücksspiel unzulässigen Transaktionen unterscheiden können.

• Zahlungszweck

Der bei Finanztransaktionen regelmäßig angegebene Zahlungszweck dürfte nur in wenigen Ausnahmefällen geeignet sein, dem Finanzdienstleister Hinweise auf ein unzulässiges Glücksspiel zu geben. Allgemeine technische oder organisatorische Standards, mit denen unzulässige Glücksspiele identifiziert werden könnten, existieren nicht.

Bei Kreditkartenzahlungen werden Zahlungskennzeichnungen (Codes mit Klassifikation der Händler – Merchant Category Code – MCC) hinterlegt. Für Glücksspiele gilt MCC 7995. § 9d Abs. 1 S. 2 GWG regelt seit Kurzem die Verpflichtung für Zahlungsanbieter, mit Kreditkarte vorgenommene Einzahlungen eines Verbrauchers bei einem Online-Glücksspielanbieter durch die Händler-Kennzeichnung den Vorgang zu kennzeichnen. Der MCC und diese Kennzeichnung unterscheiden aber nicht zwischen legalen und illegalen Angeboten im oben dargestellten Sinn.

Es ist davon auszugehen, dass Anbieter ihren Spielern empfehlen werden, unverfängliche Zahlungszwecke anzugeben, mit denen eine Identifikation illegaler Glücksspiele vermieden werden kann.

• Erhebungspflicht aus Bedarfsgründen

Die Regelungen des GlüStV sind nicht dazu geeignet, die Finanzdienstleister zu berechtigen oder zu verpflichten, Daten, die für ein Financial Blocking (potenziell) geeignet oder erforderlich schienen, von sich aus zu erheben. Insofern ist § 4 Abs. 2 Nr. 1 BDSG nicht anzuwenden, da die Datenkategorien, die für die Finanzdienstleister nicht verfügbar, aber zur Identifikation unzulässigen Glücksspiels geeignet sind, zu vielfältig sind. Völlig unklar ist, von welchen Stellen diese Daten erhoben werden (sollen). Die Aufgabenzuweisung ist insofern zu unbestimmt.

Zudem würde dies die Erfassung von Merkmalen von allen Kundinnen und Kunden notwendig machen, ohne dass gewährleistet ist, dass diese den Finanzdienstleister für Glücksspiel-Transaktionen in Anspruch nehmen und diese Daten für mögliche Financial Blocking-Maßnahmen erforderlich sein können. Die Annahme einer Erhebungspflicht würde zu einer unzulässigen Vorratsdatenerhebung führen. Sie wäre im Hinblick auf die damit verbundenen Eingriffe und den angestrebten Zweck unverhältnismäßig.

Geldwäschegesetz

Im Rahmen der jüngsten Novellierung des Geldwäschegesetzes (GWG) wurde ein neuer Abschnitt 2a eingefügt, der Vorschriften für das Glücksspiel im Internet enthält. In § 9a Abs. 7 GWG wird der zuständigen Geldwäscheaufsicht (i. d. R. die Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes - § 16 Abs. 2 Nr. 8a GWG) die Möglichkeit eröffnet, bei Finanzdienstleistern Auskünfte zu Zahlungskonten und Zahlungsvorgängen bei Spielern und deren wirtschaftlich Berechtigten sowie zu Unternehmen einzuholen, bei denen der Verdacht eines unerlaubten Online-Glücksspielangebots besteht. Diese Regelung, deren vorrangige Zielrichtung in der Bekämpfung der Geldwäsche liegt, steht neben den Regelungen des GlüStV und erlaubt nur einzelfallbezogene Datenübermittlungen, nicht aber Datenabgleiche zum Zweck der Zahlungsunterbrechung. Sie enthält auch keine Verpflichtung oder Befugnis, über die ohnehin vorhandenen Daten weitere Angaben zu Kontoinhabern zu erheben und zu speichern. Die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen, die durch den gesetzlichen Zuständigkeitswechsel des § 9 a Abs. 2 GlüStV zuständig werden kann, wäre geldwäscherechtlich jedenfalls nicht zuständig. Die nach § 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV möglichen Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 GlüStV ergeben keine Zuständigkeit nach § 16 Abs. 2 Nr. 8 GWG, nach der nur die für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 GlüStV i. V. m. § 9a Abs. 2 GlüStV zuständige Behörde auch zuständige Behörde nach § 9a Abs. 7 GWG ist.

Ergebnis

1. Der GlüStV enthält eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Entgegennahme von Daten zum Financial Blocking, die dann für Zwecke der Abgleichs mit beim Finanzdienstleister vorhandenen Daten und zur Unterbindung von Finanztransaktionen im Zusammenhang mit unzulässigem Glücksspiel genutzt werden dürfen. Den Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder obliegt es, die notwendigen Voraussetzungen zum Financial Blocking mit den notwendigen unanfechtbaren Verbotsverfügungen zu schaffen.
2. Darüber hinausgehende Befugnisse zur Datenverarbeitung können aus dem GlüStV nicht abgeleitet werden, insbesondere besteht keine Befugnis zum Datenaustausch mit anderen an einer Finanztransaktion beteiligten Stellen und keine Befugnis zur Erhebung von Daten, die zur Identifizierung unzulässiger Glücksspieltransaktionen geeignet sein können. Ebenso wenig besteht eine Befugnis für Internetservicebetreiber, Identifizierungsdaten an Finanzdienstleister oder auch an andere Stellen herauszugeben.
3. Da Finanzdienstleister regelmäßig nicht die Daten verfügbar haben, mit denen Finanztransaktionen zu unzulässigem Glücksspiel identifiziert werden können, dürfte der praktische Versuch, Finanzdienstleister zum Financial Blocking zu verpflichten, ohne die beabsichtigte Wirkung bleiben.
4. Wegen der sehr weit gehenden praktischen Unmöglichkeit zur Umsetzung eines Financial Blocking gemäß dem GlüStV ist fragwürdig, inwieweit der sämtliches staatliches Handeln bindende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt (zur Verhältnismäßigkeit vgl. auch Ba.-Wü. LT-Drs. 15/1707, S. 12 f.).

Kiel, 16.01.2015 Thilo Weichert