5: Stellungnahmen
Datenschutz bei Akteneinsicht und Gesprächsbegleitung durch die kommunale Gleichstellungsbeauftragte - Kein allgemeines Recht auf Einsicht in Verwaltungsvorgänge der Fachbereiche -
Fragestellung
Im Zusammenhang mit Fragen zur Rechtsstellung der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten eines Kreises wurde das ULD um Stellungnahme gebeten. Konkret war zu klären, ob die kommunale Gleichstellungsbeauftragte aus ihrer Rechtsstellung ein Recht auf Einsicht in Verwaltungsakten eines Fachbereiches geltend machen kann. Dabei ging es im konkreten Fall um Akten, die in einem Verfahren nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) geführt wurden. Die Frage nach einem solchen Einsichtsrecht wäre in der Praxis besonders relevant für das Tätigwerden des Jugendamtes im Bereich Kinder- und Jugendhilfe, welches sich nach dem 8. Buch des Sozialgesetzbuches (SGB VIII) richtet.
Die Problematik lässt sich, soweit datenschutzrechtliche Aspekte betroffen sind, in zwei Themenkomplexe aufteilen. Zum einen geht es um die Frage, ob der Gleichstellungsbeauftragten Kraft Amtes ein genuines Akteneinsichtsrecht bzw. allgemeines Zugangsrecht zu personenbezogenen Einzelvorgängen in den Fachdiensten der Verwaltung zusteht. Zum anderen ist die Problematik angesprochen, ob die Gleichstellungsbeauftragte berechtigt ist, in der Position eines Bevollmächtigten oder Beistands nach § 13 des zehnten Buches des Sozialgesetzbuches (SGB X) aufzutreten, und welche Auswirkungen dies ggf. auf ihr Zugangsrecht zu Informationen hat.
Die hier angestellten Überlegungen lassen sich auf Gemeinden übertragen, wobei statt auf die Kreisordnung auf die entsprechenden Vorschriften der Gemeindeordnung abzustellen ist.
Datenschutzrechtliche Voraussetzung für die Zulässigkeit der Einsicht in einzelne Vorgänge
Zur Klärung der ersten Frage ist zunächst der datenschutzrechtliche Status einer Gleichstellungsbeauftragten von Belang. Dieser ergibt sich aus der Rechtsposition, die das Gleichstellungsgesetz und weitere Rechtsvorschriften ihr zuweisen. Aufgrund ihrer grundsätzlichen Einbindung in die Organisation der datenverarbeitenden Stelle wird die Gleichstellungsbeauftragte vom Datenschutzrecht als Teil dieser datenverarbeitenden Stelle angesehen (vgl. Tipps und Hinweise zur Auslegung des neuen Landesdatenschutzgesetzes aus dem Jahr 2000, Hinweis Nr. 2 zu § 3). Die Einsichtnahme der Gleichstellungsbeauftragten in personenbezogene einzelne Verwaltungsvorgänge wäre aus diesem Grunde keine Datenübermittlung, da es sich bei ihr nicht um eine dritte Stelle handelt. Gleichwohl ist die Zulässigkeit der Kenntnisnahme der Gleichstellungsbeauftragten nach § 11 Abs. 1 - 3 Landesdatenschutzgesetz (LDSG) zu bemessen (vgl. Hinweis Nr. 15 zu § 2 LDSG). Nach § 11 Abs. 1 LDSG bedürfte es entweder einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung, die der Gleichstellungsbeauftragten die Einsicht in die Daten erlaubt; dies könnte auch eine entsprechende Vorschrift in der Hauptsatzung sein. Alternativ könnte der Zugriff auf die Daten dann zulässig sein, wenn dieser zur rechtmäßigen Erfüllung der durch Rechtsvorschrift zugewiesenen Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten erforderlich wäre, vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 3 LDSG. Soweit es um die Kenntnisnahme von sog. sensiblen Daten nach § 11 Abs. 3 LDSG geht, sind darüber hinaus noch die in jener Vorschrift enthaltenen Voraussetzungen zu beachten.
Eine gesetzliche Befugnis zur Einsicht kann sich zunächst aus den Regelungen zur Position der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten ergeben. Hierfür sind vor allem § 2 Abs. 3 Kreisordnung und die Hauptsatzung des Kreises heranzuziehen, welche den primären rechtlichen Rahmen für die kommunale Gleichstellungsbeauftragte vorgeben. (Im Folgenden wird auf das vom Innenministerium herausgegebene Satzungsmuster für Hauptsatzungen abgestellt, Amtsbl. 2003 S. 98; die Satzungen der Kreise entsprechen diesem im wesentlichen.) Ergänzend käme die Anwendung von § 23 Gleichstellungsgesetz in Betracht, wofür im vorliegenden Fall allerdings kein Bedarf besteht. Im Hinblick auf die Befugnisse der Gleichstellungsbeauftragten, um die es hier geht, trifft § 2 Abs. 3 Kreisordnung Regelungen nur im Hinblick auf ein Rederecht der Gleichstellungsbeauftragten bei Sitzungen des Kreistages und der Ausschüsse.
Regelungen der Hauptsatzungen nach dem Satzungsmuster
Detailliertere Vorgaben zur Bestellung und zu den Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten finden sich in § 4 Satzungsmuster Hauptsatzung. Insbesondere werden der Gleichstellungsbeauftragten in § 4 Abs. 2 Satzungsmuster Hauptsatzung einige Aufgabenbereiche zugewiesen, wobei es sich jedoch nicht um eine abschließende Regelung handelt. Die der Gleichstellungsbeauftragten zugewiesenen Aufgaben sind danach vorwiegend dem allgemeinen planerischen Bereich zuzurechnen. Von den in der Vorschrift aufgezählten Aufgaben dürfte die "Beratung für hilfesuchende Frauen" am ehesten den Bezug zur Ausführung einzelner Fachgesetze durch den Kreis als kommunale Verwaltungsbehörde aufweisen. Allerdings sind diesen Aufgabenzuweisungen keine speziellen Befugnisse an die Seite gestellt.
In diesem Zusammenhang ist weiterhin § 4 Abs. 4 Satzungsmuster Hauptsatzung von Interesse. Diese Vorschrift regelt in erster Linie die Verpflichtung der Landrätin oder des Landrates, die Gleichstellungsbeauftragte "an allen Vorhaben so frühzeitig zu beteiligen, dass deren Initiativen, Anregungen, Vorschläge, Bedenken oder sonstige Stellungnahmen berücksichtigt werden können." Dabei geht es also offenbar um die Einbeziehung in Planungen zur Fortentwicklung der Organisation der Kreisverwaltung oder ähnlicher Unternehmungen, welche hier explizit als "Vorhaben" bezeichnet werden. Der Begriff Vorhaben kann nach den allgemeinen Sprachgebrauch nicht so verstanden werden, dass damit einzelne Verwaltungsvorgänge erfasst sind.
Dies ist insbesondere von Belang im Hinblick auf den Satz 2 von § 4 Abs. 4 Satzungsmuster Hauptsatzung. Dort heißt es: "Dazu sind ihr die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Unterlagen zur Kenntnis zu geben sowie erbetene Auskünfte zu erteilen." Durch die Inbezugnahme des vorstehenden Satzes mittels des Pronominaladverbs "dazu" wird klargestellt, dass die Verpflichtung zur Offenbarung der notwendigen Unterlagen und die damit korrespondierende Einsichtsbefugnis der Gleichstellungsbeauftragten sich lediglich auf den oben beschriebenen planerischen Bereich beziehen. Dagegen fehlt es an einer Regelung, aus der sich die Befugnis herleiten ließe, in einzelne Verwaltungsvorgänge der Fachdienste Einsicht zu nehmen. Einer solchen Befugnisnorm bedürfte es aber, wenn die Gleichstellungsbeauftragte eine derartige Einsichtsbefugnis haben sollte.
Erforderlichkeit zur Aufgabenerfüllung?
Wie oben dargelegt, käme alternativ die Zulässigkeit des Zugangs der Gleichstellungsbeauftragten zu den Daten dann in Betracht, wenn dieser zur rechtmäßigen Erfüllung der ihr durch Rechtsvorschrift zugewiesenen Aufgaben erforderlich wäre. Aber auch eine solche Aufgabenzuweisung ist hier nicht ersichtlich. Weder aus der Aufgabenzuweisung nach § 2 Abs. 3 Kreisordnung noch nach § 4 Satzungsmuster Hauptsatzung ergibt sich eine Aufgabe der Gleichstellungsbeauftragten, einzelfallbezogen in Verwaltungsvorgängen tätig zu werden. Anders liegt der Fall beispielsweise im Hinblick auf das Rechnungsprüfungsamt, welches gem. § 57 Kreisordnung in Verbindung mit §§ 114 ff. Gemeindeordnung bei den Kreisen einzurichten ist. § 116 Gemeindeordnung, der über die Verweisung in § 57 Kreisordnung auch für die Landkreise gilt, legt ausdrücklich bestimmte Prüfpflichten für das kommunale Rechnungsprüfungsamt fest. Zusätzlich wird zugelassen, dass die Gemeindevertretung dem Rechnungsprüfungsamt weitere Aufgaben überträgt. Aus dieser gesetzlichen Aufgabenzuweisung ergibt sich im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 3 LDSG, dass auch der Zugriff auf personenbezogene Daten im Zusammenhang mit der Ausführung der Prüfungsaufgaben zulässig ist, da diese Aufgaben anders nicht erfüllt werden können.
Insoweit unterscheidet sich die Lage für die kommunale Gleichstellungsbeauftragte, für die es an einer entsprechenden Aufgabenzuweisung fehlt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 4 Abs. 2 vierter Spiegelstrich Satzungsmuster Hauptsatzung. Die Zuweisung der Aufgabe "Beratung für hilfesuchende Frauen" impliziert nicht, dass dazu auf einzelfallbezogene Verwaltungsunterlagen zugegriffen wird. Das wesentliche Element von Beratung besteht darin, Ratschläge in Bezug auf bestimmte Situationen zu geben. Es ist nachvollziehbar, dass es die Tätigkeit von Beratern erleichtern könnte, wenn sie umfangreichen Zugriff auf Einzelvorgänge hätten, die die zu Beratenden betreffen. Eine begriffsnotwendige Voraussetzung für Beratung ist ein solcher Zugriff aber nicht; hierin besteht der entscheidende Unterschied zu den Prüfungsaufgaben des Rechnungsprüfungsamtes.
Ein Zugriff der Gleichstellungsbeauftragten auf personenbezogene Einzelakten in Verwaltungsverfahren kommt daher nach der geltenden Rechtslage nicht in Betracht. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um Verwaltungsvorgänge handelt, die nach einzelnen Büchern des SGB zu bearbeiten sind. An dieser Stelle kann daher dahingestellt bleiben, inwieweit die Sonderregelungen des Datenschutzrechts des SGB X die Einsicht der Gleichstellungsbeauftragten ausschließen würden, da es schon am grundsätzlichen Aktenzugangs- bzw. Einsichtsrecht auch für nicht dem SGB unterfallende Verfahren mangelt.
Gleichstellungsbeauftragte als Bevollmächtigte
Die weitere Frage, ob die Gleichstellungsbeauftragte als Bevollmächtigte gem. § 13 Abs. 1 oder als Beistand gem. § 13 Abs. 4 SGB X ein Recht auf Akteneinsicht hat, ist nach allgemeinen Grundsätzen zu beurteilen. Entscheidender Aspekt hierbei ist, dass sowohl ein Bevollmächtigter als auch ein Beistand ihre Rechte jeweils von den Betroffenen selbst ableiten. Daher kann eine Bevollmächtigte oder eine Person, die als Beistand auftritt, keine weitergehenden Rechte haben, als die beteiligte Person selbst. Muss nach bestimmten Regelungen die Einsicht insbesondere bei anvertrauten Daten im Sinne von § 65, § 68 SGB VIII auch für Beteiligte begrenzt werden, so gilt dies selbstverständlich auch gegenüber dem Bevollmächtigten oder Beistand.
Weitere mit der Funktion der Gleichstellungsbeauftragten als Bevollmächtigte oder Beistand zusammenhängende Fragen unterliegen nicht der Beurteilung aus datenschutzrechtlicher Sicht. Dazu gehört namentlich die Frage, ob die Gleichstellungsbeauftragte im Hinblick auf § 13 Abs. 5 SGB X wegen unzulässiger geschäftsmäßiger Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten von dieser Position auszuschließen ist.
