Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

1. Erweiterung der Befugnisse zur Video- und Tonüberwachung

Videoüberwachung erfasst das menschliche Verhalten naturgemäß umfassend und undifferenziert. Sie hat derzeit auf Grund der technischen Fortentwicklung zu immer kleineren, leistungsfähigeren und erschwinglicheren Geräten auch in Deutschland große Konjunktur. Für jeden einzelnen Einsatzbereich können oft gute Gründe genannt werden. Dennoch, oder: gerade deshalb ist es aus meiner Sicht ein zentrales datenschutzrechtliches Anliegen zu verhindern, dass aus dem immer dichter werdenden Flickenteppich privater und öffentlicher Kameras in Einkaufszentren, Bahnhofsvorplätzen und anderen innerstädtischen Zonen, vor Privatgrundstücken und an kommerziell genutzten Gebäuden eine flächendeckende Überwachungsinfrastruktur wird. Denn es gehört zum elementaren Bereich grundgesetzlicher Freiheiten, sich im privaten Bereich, aber auch im öffentlichen Raum grundsätzlich unbeobachtet bewegen und am gesellschaftlichen Leben teilnehmen zu können. Die gegenläufige Entwicklung des technisch Machbaren darf nicht zu einer Umkehrung dergestalt führen, dass in absehbarer Zeit nur öffentliche Räume unbeobachtet bleiben, an denen keinerlei Straftaten zu erwarten sind. Bekanntlich werden bereits heute - beispielsweise in England - intelligente, automatisiert ablaufende Systeme zur Bildbearbeitung und -auswertung eingesetzt, die bei Treffern nach einen biometrischen Abgleich des erfassten Bildmaterials mit Bilddateien gesuchter oder zu observierender Personen Warnmeldungen an eine Einsatzzentrale abgeben. Andere Systeme signalisieren dem Wachpersonal sogar Abweichungen von normgemäßen Verhaltensmustern einer Person - z.B. auf einem überwachten Parkplatz - , die sie nach entsprechender Eingabe der Merkmale einer solchen Auffälligkeit zu erkennen glauben. Ins Fadenkreuz geratene Personen können von Kamera zu Kamera "weitergereicht" und so durch ein gesamtes Stadtgebiet visuell verfolgt werden.

Diese Entwicklungen machen Videoüberwachung heute zu einem denkbar sensiblen Bereich. Die gesellschaftlichen Auswirkungen dieses Technikeinsatzes mit Blick aufs Ganze betrachtet werden. Es ist für ein lebendiges Gemeinwesen ebenso essenziell wie für die individuelle Entfaltung, dass Bürger sich im öffentlichen Raum unbefangen verhalten können, ohne einem durch ständig präsente Videokameras ausgelösten Anpassungsdruck zu unterliegen. Gesetzgeber und politische Entscheidungsträger müssen mit diesem kostbaren Freiheitsgut, auch wenn einzelne Eingriffe je für sich verfassungsrechtlich tragbar sind, sorgsam Haus halten. Videoüberwachung muss gegenüber dem Betroffenen transparent, darüber hinaus - da sie für ihn auf öffentlichen Flächen weitgehend "unentrinnbar" ist - in Umfang und Art der Durchführung auf ein insgesamt verhältnismäßiges Maß begrenzt sein. Dabei muss berücksichtigt werden, dass eine subjektive Freiheitsbeeinträchtigung aus Sicht des betroffenen Bürgers bereits im Vorhandensein einer Kamera liegen kann, wenn er im fraglichen Moment nicht überschauen kann, ob sie Aufnahmen oder Aufzeichnungen fertigt und wie diese weiterverarbeitet werden. Allerdings sind hier Abstufungen in deren verfassungsrechtlicher Einordnung als Grundrechtseingriff vorzunehmen.

Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten hat in ihrem kürzlich verabschiedeten Beschluss zur Videoüberwachung (Entschließung der 59. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14./15.03.2000) eine "differenzierte Abstufung zwischen Übersichtsaufnahmen, dem gezielten Beobachten einzelner Personen, dem Aufzeichnen von Bilddaten und dem Zuordnen dieser Daten zu bestimmten Personen" bei der Schaffung entsprechender gesetzlicher Grundlagen und deren Umsetzung gefordert. Eine Beobachtung im öffentlichen Raum kommt nach einhelliger Meinung aller Datenschutzbeauftragter nur auf "einzelnen öffentlichen Straßen und Plätzen oder anderen öffentlich zugänglichen Orten" in Betracht, "auf denen wiederholt Straftaten begangen worden sind, solange tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass dort weitere Straftaten begangen werden (Kriminalitätsschwerpunkte) und mit der Beobachtung neben der Sicherung von Beweisen eine Präventionswirkung erreicht werden kann; der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei strikt zu beachten. Ungezielte Verlagerungsprozesse sollten vermieden werden ." (Entschließung der 59. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14./15.03.2000)

Die Formulierung im Antrag der LT-Dr. 3/2160 (Fraktion der CDU), es solle die "Aufstellung von Videokameras auf belebten Marktplätzen im Bereich der Stadt Halle/Saale zur vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung" befürwortet und eine Regelung über "Bild- und Tonaufzeichnungen an kriminalitätsgefährdeten Orten" in das SOG LSA eingefügt werden, erweckt wegen ihrer Weite ganz erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken. Ein konkreter Normvorschlag liegt diesbezüglich allerdings nicht vor. Auf dem Gebiet der "vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung" bewegt sich die Polizei gerade innerhalb einer denkbar unbestimmten Vorfeldkompetenz jenseits der klassischen polizeilichen Aufgaben der Gefahrenabwehr und Straftatenverfolgung. An den genannten Örtlichkeiten wären per Definitionem (Kriterium der Belebtheit) eine Vielzahl von an Straftaten Unbeteiligten in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung betroffen, und dies - ohne verfassungsrechtlich gebotene Abstufung - sogleich in der intensivsten Form der Bild- und Tonaufzeichnungen.

Dagegen liegt in der vorgeschlagenen Befugnis der Polizei zu offenen Bild- und Tonaufnahmen - im Sinne bloßer Übertragung ohne Aufzeichnungen - an gefährlichen Orten gem. § 20 Abs. 2 Nr. 1 SOG LSA eine behutsamere Erweiterung, die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in der Praxis weit eher zur Geltung verhelfen würde. Aufzeichnungen wären auf dem Gebiet der reinen Gefahrenabwehr lediglich nach der wesentlich strengeren Regelung über den verdeckten Einsatz technischer Mittel nach § 17 SOG LSA zulässig. Ergäbe sich aus der Bild- und Tonübertragung ein Anfangsverdacht einer Straftat, so wäre eine Aufzeichnung nach den einschlägigen Regelungen der Strafprozessordnung (insb. § 100 c Abs. 1 Nr. 1a) StPO) zulässig. Gegenüber individuellen Maßnahmen der Identitätsfeststellung gem. § 20 Abs. 2 SOG LSA sind Bild- und Tonübertragungen zwar in Bezug auf den Einzelnen weniger eingriffsintensiv, andererseits wegen der zwangsläufigen Betroffenheit vieler Unbeteiligter und der Erfassung des gesamten Verhaltens einer Person "in der Breite" wesentlich weniger grundrechtsschonend. Dies wäre im Rahmen der Abwägung zur Verhältnismäßigkeit jeder einzelnen Übertragungsmaßnahme zu berücksichtigen, wobei auch die Erforderlichkeit und Angemessenheit von Tonübertragungen als Verstärkung des Grundrechtseingriffs zu prüfen wäre.

Der Änderungsantrag in LT-Dr. 3/3075 (Fraktion der FDVP) will auch Aufzeichnungen in Bild und Ton an den Örtlichkeiten i.S.d. Regierungsentwurfs zulassen, sofern tatsächliche Anhaltspunkte für auf diese bzw. dort befindliche Personen oder Sachen bezogene künftige Straftaten vorliegen. Zwar ist die für derartige Aufzeichnungen vorgeschlagene Löschfrist von grundsätzlich zwei Monaten relativ kurz, wobei auch ein Zeitraum von allenfalls einem Monat zur Klärung ausreichen dürfte, ob auf das Material zurückgegriffen werden muss. Ich halte es jedoch für bedenklich, eine Aufzeichnung bei jeder Qualität der prognostizierten möglichen Straftaten, etwa bei einfachen Diebstählen, zuzulassen. Im Hinblick auf die Betroffenheit Unbeteiligter erscheinen aus meiner Sicht Aufzeichnungen lediglich bei einer hinreichenden Erheblichkeit der zu erwartenden Straftaten verhältnismäßig.

Die Regelungsvorschläge sowohl des Regierungsentwurfs als auch der Fraktion der FDVP knüpfen an den Begriff der Orte gem. § 20 Abs. 2 Nr. 1 SOG LSA an. Eine grundrechtsfreundliche und somit restriktive Handhabung dieses Begriffs wäre Voraussetzung dafür, dass auch eine polizeiliche Befugnis zur Video- und Tonüberwachung in der Praxis nicht zur Bekämpfung von Massendelikten in unverhältnismäßiger Weise flächendeckend an allen öffentlich zugänglichen Orten wahrgenommen würde, an denen sich neben einer Mehrheit Unbeteiligter auch Straftäter aufhalten können.

Begrüßenswert erscheint die in Art. 3 des Regierungsentwurfs vorgesehene Berichtspflicht der Regierung über Einsatz und Wirksamkeit von Bild- und Tonübertragungen. Noch konsequenter würde allerdings - bei Aufrechterhaltung einer eingeführten Überwachungsbefugnis nach dem ersten Bericht - ein jährlich wiederkehrender Bericht das Parlament zur Wahrnehmung seiner politischen Kontrollfunktion befähigen. Angesichts der rapiden technischen Fortentwicklung im Bereich der Video- und akustischen Überwachung, auch im Hinblick auf eine steigende Sensibilität der Bevölkerung und den unübersehbaren Trend zur Ausweitung privater und öffentlicher Videokontrolle, halte ich eine jährliche Information des Landtages für angemessen.

2. Befugnisse zu anlassunabhängigen Kontrollen

Art. 1 Nr. 5 des Regierungsentwurfs und § 1 Nr. 2 a) des Entwurfs der Fraktion der CDU sehen in unterschiedlicher Ausgestaltung sog. Jedermannkontrollen auf Verkehrswegen vor. Für derartige Polizeikontrollen - das ist gerade der polizeiliche Ansatz für dieses Instrument - liefert der Einzelne keinen Zurechnungszusammenhang i.S. eines Straftaten- oder Gefahrenverdachts. Es gibt bedeutende rechtsstaatliche, aus meiner Sicht überragende Gründe, sich - wie etwa der schleswig-holsteinische Gesetzgeber - dem in Bund und anderen Ländern bestehenden Trend zur Einführung anlassunabhängiger Kontrollen nicht anzuschließen. Auch zwischenzeitlich vorgelegte Erfahrungsberichte über die Durchführung der sog. Schleierfahndung belegen m.E. nicht einen den grundrechtlichen Kosten solcher Maßnahmen gleich zu gewichtenden polizeilichen Gewinn, da die Mehrzahl der "Treffer" offenbar keinesfalls Tatbestände der internationalen Organisierten Kriminalität, sondern ausländerrechtliche und betäubungsmittelrechtliche Verstöße auf der Ebene der mittleren Kriminalität ausmachen.

Die gegen anlassunabhängige polizeiliche Kontrollen sprechenden Gründe lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Die grundrechtlich verbürgte Freiheit, ohne Überschreiten einer Verdachtsschwelle oder Qualifizierung als Störer bei vorliegendem Gefahrentatbestand von der Polizei "in Ruhe gelassen zu werden", wird zu Gunsten eines - je nach seiner Ausgestaltung in unterschiedlichem Grade - notwendigerweise unbestimmten Eingriffstatbestandes bei überwiegend finaler (rechtlich schwer kontrollierbarer) Determinierung durchbrochen.
• Es ergibt sich ein deutlicher Wertungswiderspruch zwischen der weiten Befugnis zur anlasslosen Kontrolle und bereits bestehenden, tatbestandlich an enge Voraussetzungen geknüpften polizeilichen Befugnissen gegenüber Jedermann an Kontrollstellen gem. § 111 StPO bzw. nach Polizeirecht (§ 20 Abs. 2 Nr. 5 SOG LSA) sowie den übrigen Identitätsfeststellungsbefugnissen an bestimmten Orten (§ 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 SOG LSA).
• An die Stelle eines präzisen Eingriffstatbestandes muss in der polizeilichen Praxis das Gespür der handelnden Beamten treten, welche Personen als "auffällig" angehalten und überprüft werden. Von Jedermannkontrollen werden unter Zugrundelegung eines individuellen Erfahrungsschatzes der Beamten überproportional gesellschaftliche Außenseiter (Ausländer, Personen mit nichtbürgerlichem äußeren Erscheinungsbild) betroffen sein, ohne dass dies im Rahmen einer rechtlichen Kontrolle der Ermessensausübung greifbar wäre.
• Es ist von Befürwortern einer derartigen, den Befugniszuwachs der Polizei aus der Gesetzgebung der letzten Jahre krönenden Jedermannkontrolle bislang nicht dargetan, dass diese mit gegenüber allen Betroffenen rechtsstaatlich vertretbaren Mitteln der Datenerhebung und -weiterverarbeitung in der Lage ist, wesentliche Erkenntnisse über professionell agierende Organisierte Kriminalität zu erbringen.
• Um relevante Strukturerkenntnisse zu erbringen, muss es zwangsläufig zu einer weiteren Datenverarbeitung der bei der Überprüfung festgestellten Personendaten kommen (Datenabgleich mit verschiedenen Dateien, u.U. Nachvollziehbarkeit von Antrefforten im Rahmen automatisierter Protokollierung, möglicherweise darüberhinausgehende Dateispeicherungen, Treffer bezüglich nichts ahnender Begleitpersonen im Rahmen der Polizeilichen Beobachtung), die für den Einzelnen nicht und für den politisch entscheidungsverantwortlichen Gesetzgeber nur sehr schwer überschaubar ist. OK-relevante Erkenntnisse können bei einer Maßnahme dieses Zuschnitts nur Ertrag einer umfangreichen, ganz überwiegend nicht OK-relevante Personen in ihren Grundrechten betreffenden Datenverarbeitung sein.
• Unbeteiligte können als Begleiter zur Beobachtung ausgeschriebener Personen durch die Erhöhung der Kontrolldichte im Rahmen der Jedermannkontrolle viel leichter in die polizeiliche Dateienlandschaft hineingeraten, sodass es u.U. ohne Kenntnis der Betroffenen zu weit reichenden Folgen wie einer Einstellung als "weiches Datum" in spezifische OK-Dateien kommen kann, wenn sie mit den "falschen" Bekannten unterwegs sind.
• Ohne restriktive Zweckbindungsvorschriften wäre zu befürchten, dass nach dem derzeitigen Stand der Rechtsprechung und den immer durchlässiger formulierten Regelungen der Polizeigesetze wie auch des zur Verabschiedung anstehenden Strafverfahrensgesetzes des Bundes (StVÄG) auch Daten aus anlasslosen Kontrollen vielfältigen Nutzungsmöglichkeiten im präventiven wie repressiven Bereich zugänglich sind.
• Es wäre also unzutreffend zu glauben, die Eingriffstiefe der Maßnahme lasse sich anhand der Kontrolle des Ausweises und einer oberflächlichen Inaugenscheinnahme vor Ort beurteilen. Abgesehen von einer grundlegenden Veränderung im Verhältnis Bürger-Polizei, die sich gerade aus subjektiver Sicht der Betroffenen aus der anlasslosen Kontrollunterworfenheit ergeben muss, liegen die wesentlichen Folgen der Jedermannkontrolle in der anschließenden polizeilichen Datenverarbeitung.

Mit Blick auf das von hoher datenschutzrechtlicher Sensibilität geprägte Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 21.10.1999 (LverfG 2/98) ist zu den vorliegenden Regelungsvorschlägen Folgendes zu bemerken:

Art. 1 Ziff. 5 des Regierungsentwurfs (§ 14 Abs. 3 DOG LSA) ist nicht auf ein Grenzgebiet, sondern auf den gesamten Bereich der Bundesfernstraßen bezogen, setzt andererseits als Ziel der Maßnahme lediglich "grenzüberschreitende Kriminalität" voraus. Außerhalb des grenznahen Bereichs von 30 km hat das Gericht anlasslose Kontrollen lediglich zur vorbeugenden Bekämpfung organisierter Kriminalität als verfassungsrechtlich tragbar erachtet und dem Gesetzgeber zudem die Benennung eines konkreten Kataloges organisiert zu begehender Verbrechen, ausnahmsweise Vergehen, auferlegt. Diesem Maßstab genügt der Entwurf bereits nicht. Gleichfalls fehlt es an den vom Gericht verlangten gesetzlich festgelegten Vorkehrungen zu Verfahren und Organisation der Erstellung des Lagebildes als Grundlage von Jedermannkontrollen. Schließlich sieht das Urteil alle Eingriffe, die über das Anhalten und die Aufforderung, sich auszuweisen, hinausgehen - hier Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen sowie Auskunftspflicht über Personendaten - als verfassungswidrig an, sofern nicht Anhaltspunkte für einen Bezug des Betroffenen zu organisierter grenzüberschreitender Kriminalität gegeben sind. Die Ausführungen des Gerichts sind so zu verstehen, dass die Sicherstellung dieser Voraussetzung dem Gesetzgeber selbst obliegt und nicht der polizeilichen Praxis überlassen werden darf. Ein weiteres Defizit des Regierungsentwurfs, gemessen an den Ausführungen des Gerichts, sind fehlende bereichsspezifische Vorschriften für eine Weiterverarbeitung anfallender Daten.

Alle diese verfassungsrechtlichen Mängel weist in weit stärkerem Maße auch der im Entwurf der Fraktion der CDU vorgeschlagene § 20 Abs. 2 Nr. 4 SOG LSA auf. Tatbestandliche Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung "im öffentlichen Verkehrsraum" werden nicht genannt und der räumliche Bereich zudem weit über ein verfassungsrechtlich annähernd vertretbares Maß hinaus erstreckt.